چهارشنبه ۳ آذر ۹۵

گزارشی از نشست چالش‌های فراروی مدیریت شهری

محمدکریم آسایش

سه شنبه ۲۵/۸/۹۵، "جامعه مهندسان مشاور ایران" با همکاری "جامعه مهندسان شهرساز ایران" و "انجمن جامعه‌شناسی ایران" میزبان نشستی بود که به چالش‌های فراروی مدیریت شهری می‌پرداخت.
سخنران این نشست علی نوذرپور، معاون سابق امور شهرداری‌های سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور بود و در پنل نیز عارف اقوامی مقدم (رئیس‌گروه طرح‌های کالبدی دبیرخانه شورایعالی معماری و شهرسازی)، دکتر حسین ایمانی جاجرمی (مدیرگروه جامعه شناسی شهری و مطالعات منطقه‌ای انجمن جامعه شناسی ایران و رئیس موسسة مطالعات و تحقیقات اجتماعی) و دکتر نوید سعیدی رضوانی(شهرساز) مشارکت داشتند.

اولین چالش شورای شهر به نظر علی نوذر پور، انتخاب مستقیم اعضای شورای شهر به جای انتخاب از طریق سلسله مراتب محلی است. این چالش سبب شده است که شوراهای شهر به ویژه درکلانشهرها ناکارآمد و از بدنة جامعه و مطالبات محلی گسسته باشند. در جاهایی هم که شورایاری شکل گرفته است، شورایاری صوری است و نقش تعیین‌کننده ندارد و عمدتاً ابزار تبلیغی و انتخاباتی است.


چالش‌های شوراهای شهر و شوراهای فرادست
ابتدا علی نوذرپور که سخنرانی‌اش حاصل پژوهش‌های اسناد آسیب شناسی مدیریت شهری بود به طرح بحث پرداخت. وی نخست از سه سطح شورا که عبارت‌اند از شوراهای پایه (شورای شهر و شورای روستا)، شوراهای فرادست (شورای بخش، شورای شهرستان، شورای استان) و شورای عالی استان‌ها یاد کرد و به آسیب‌شناسی آن‌ها پرداخت. نوذرپور چالش‌های شوراهای پایه را چنین برشمرد:
اولین چالش شورای شهر به نظر علی نوذر پور، انتخاب مستقیم اعضای شورای شهر به جای انتخاب از طریق سلسله مراتب محلی است. این چالش سبب شده است که شوراهای شهر به ویژه درکلانشهرها ناکارآمد و از بدنة جامعه و مطالبات محلی گسسته باشند. در جاهایی هم که شورایاری شکل گرفته است، شورایاری صوری است و نقش تعیین‌کننده ندارد و عمدتاً ابزار تبلیغی و انتخاباتی است. دومین چالش آن است که شوراهای شهر دو وظیفه نظارت و مشارکت را دارند اما شورای نگهبان در وظیفه مشارکت ایراد دارد. سومین چالش آن است که ما شورای شهرداری داریم نه شورای شهر و دلیل آن این است که مدیریت واحد شهری نداریم و دستگاه‌های اجرایی مؤثر در شهر حتی دستگاه‌های خدمات‌رسان مانند آب و فاضلاب و برق و گاز به شورای شهر پاسخگو نیستند.‌ چالش دیگر، چالش فقدان نظارت عموم بر شوراهاست، اینکه ابزارهایی نیست که مردم بتوانند بر عملکرد شورا نظارت کنند و حتی مردم از جلسات شورا اطلاع حاصل نمی‌کنند.

چالش دیگر، چالش فقدان نظارت عموم بر شوراهاست، اینکه ابزارهایی نیست که مردم بتوانند بر عملکرد شورا نظارت کنند و حتی مردم از جلسات شورا اطلاع حاصل نمی‌کنند.

نوذرپور سپس به چالش شوراهای فرادست پرداخت که این‌ها نقش و کارکردی ندارند، صوری هستند و هر چه رده شوراها بالاتر می‌رود اثرگذاری آن‌ها کمتر می‌شود. چالش بعدی آن است که مطابق اصل صدوسوم قانون اساسی،"استانداران،فرمانداران،بخشداران و سایرمقامات‌کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آن‌ها هستند"، در حالی که نه تنها این اصل اجرا نمی‌شود بلکه معکوس آن است و این‌ها می‌توانند تصمیمات شوراها را لغو کنند.
چالش‌های شورای عالی استان‌ها در دو سطح است. سطح نخست در ساختار شورای عالی استان‌هاست که به لحاظ تناسب سهمیه بندی دارای ایراد است و موجب می‌شود که شورا ضعیف باشد. شاید اگرانتخابات شورای استان مستقیم باشد بتوان با تقویت شوراهای استان‌ها به ارتقای شورای عالی استان‌ها اهتمام نمود. سطح دوم چالش‌ها در عدم انجام وظایف است. شورای عالی‌استان‌ها وظایفی را برعهده دارد که این شورا در انجام آن‌ها موفق نبوده است. این وظایف عبارت بوده‌اند از نظارت بر شوراهای پایه و فرادست، آموزش اعضای شوراها، تحقق مدیریت واحد شهری از طریق استخراج وظایف محلی و ارائه آن‌ها به مجلس جهت واگذاری به مدیریت شهری، توزیع متعادل و متوازت امکانات و منابع.

در شهرداری‌ها بیش از ۳۰۰ هزارنفر اشتغال دارند که ۶۰ هزار نیروی آن متعلق به شهرداری تهران است و این در حالی است که شهرداری تهران طبق چارت مصوب فقط باید ۶۵۰۰ نیرو داشته باشد


چالش‌های شهرداری‌ها
پس از برشمردنِ چالش‌های شوراها، نوذرپور چالش‌های شهرداری‌ها را بررسی نمود و عمده این چالش‌ها را درحوزه‌های نیروی انسانی و ساختار سازمانی، خدمات شهری، حمل و نقل‌وترافیک، شهرسازی و منابع درآمدی برشمرد.
سه چالش اصلی در بخش نیروی انسانی در شهرداری عبارت‌اند از بزرگ‌سری و مازاد نیروی انسانی (در شهرداری‌ها بیش از ۳۰۰ هزارنفر اشتغال دارند که ۶۰ هزار نیروی آن متعلق به شهرداری تهران است و این در حالی است که شهرداری تهران طبق چارت مصوب فقط باید ۶۵۰۰ نیرو داشته باشد)؛ فقدان تعیین وضعیت بخش اصلی نیروهای شاغل در شهرداری به لحاظ استخدامی (بیش از ۷۰ هزارنفر از نیروی انسانی شاغل در شهرداری، مجوز استخدام ندارند و از طریق شرکت‌های پیمانکاری به کار مشغول هستند و هزینه‌های آن‌ها نه جزء هزینه‌های بخش جاری بلکه در زمرة هزینه‌های بخش عمرانی محسوب می‌شود)؛ نهایتاً، سطح پایین تحصیلات و آموزش (۷۰ درصد نیروهای شهرداری دیپلم و زیر دیپلم هستند).

بیش از ۷۰ هزارنفر از نیروی انسانی شاغل در شهرداری، مجوز استخدام ندارند و از طریق شرکت‌های پیمانکاری به کار مشغول هستند و هزینه‌های آن‌ها نه جزء هزینه‌های بخش جاری بلکه در زمرة هزینه‌های بخش عمرانی محسوب می‌شود

در بخش ساختار سازمانی، نوذرپور مشکلات عمده را ناظر بر دخالت‌های حاکمیتی در ساختار شهرداری‌ها و وجود ساختارهای موازی دانست. در ساختارهای مسئول در حوزه شهرداری‌ها، سازمان‌هایی وجود دارند که ظاهراً غیردولتی هستند اما رؤسا و هیأت امنای حاکمیتی دارند نظیر سازمان همیاری شهرداری‌ها. در حوزه ساختارهای موازی نوذرپور به وجود دو ساختار در وزارت کشور اشاره کرد: یک ساختار معاونت عمران و توسعه امور شهری و روستایی و دومی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها که با وجود آنکه رئیس هردوی آن‌ها یک نفر است اما دو ستاد جداگانه دارند.
وی سپس به مبحثِ حوزه خدمات شهری که سه حوزه اصلی آتش نشانی و خدمات ایمنی، و پسماند و فضای سبز شهری را شامل می‌شود اشاره کرد و گفت: در حوزه آتش نشانی و خدمات ایمنی سه دست مشکل وجود دارد. یکی مشکل فقدان پایگاه داده، دوم فقدان هماهنگی نهادی و سوم فقدان تولیت سرزمینی. در حوزه پسماند وی به دو چالش اصلی اشاره کرد: نخست فقدان نظام پایش و ارزیابی و دوم عدم انجام تعهدات دولتی در موضوع. وزارت جهادکشاورزی بایستی کمپوست حاصل از بازیافت را خریداری نماید و چنین نمی‌کند؛ وزارت صنعت، معدن و تجارت باید بخشی از پسماند را برای کارخانه‌ها (از جمله کارخانه سیمان) خریداری نماید که او نیز چنین نمی‌کند و دولت در حوزه بازیافت پسماند بایستی تهسیلات ارائه دهد که او نیز ارائه نمی‌دهد.

۷۰ درصد نیروهای شهرداری دیپلم و زیر دیپلم هستند

در حوزه فضای سبز چالش‌های موجود عبارت‌اند از کمبود منابع آب که در این خصوص وزارت نیرو موافقت ننمود که فاضلاب را رایگان به شهرداری‌ها بدهد و مشکل دوم آن است که ۵۰ درصد از آبیاری فضای سبز شهرها توسط آب شرب صورت می‌پذیرد.


آلودگی هوا
در حوزة آلودگی هوا، به گفتة نوذرپور، ایران جزء ۱۰ کشور عمده تولید گازهای گلخانه‌ای است

شهرداری منابع مالی حاصل از عوارض نفت کوره و گازوئیل و نفت و همچنین منابع دیگری را که از مجرای مالیات بر ارزش افزوده به دست می‌آورد و باید برای نوسازی ناوگان اتوبوسرانی و مینی‌بوس‌رانی هزینه کند، در در جای دیگری خرج می‌کند.

و از نظر سرعت رشد تولیدگازهای گلخانه‌ای بعد از کشور چین قرار دارد.
با اینهمه ما فاقد لیست انتشار منابع و شعاع آلاینده‌ها هستیم و شهرداری منابع مالی حاصل از عوارض نفت کوره و گازوئیل و نفت و همچنین منابع دیگری را که از مجرای مالیات بر ارزش افزوده به دست می‌آورد و باید برای نوسازی ناوگان اتوبوسرانی و مینی‌بوس‌رانی هزینه کند، در در جای دیگری خرج می‌کند. زمانی‌که این بودجه در دست دولت بود در این خصوص هزینه می‌شد و به عنوان مثال در سال ۱۳۷۷، ۲۰ هزار اتوبوس خریداری شد و ناوگان اتوبوسرانی نوسازی شد.


ناپایداری درآمدی و اتکاء به پول تخلف
در بحث منابع درآمدی با بودجة عظیمی روبرو هستیم که تفریق آن به شرح زیر است: ۲۰ درصد از بودجه شهرداری‌ها که در کلانشهرها به ۲۲ تا ۲۳ درصد می‌رسد از طریق مالیات بر ارزش افزوده تأمین می‌شود. ۶ درصد کمک دولت است.

سهم عوارض ساختمان به طور متوسط از بودجه شهرداری‌ها معادل ۵۰ درصد است که در کلانشهرها به ۶۵ تا ۷۵ درصد می‌رسد و سهم عوارض نوسازی از بودجه شهرداری‌ها فقط ۲ درصد است. همچنین فقط ۳/۰ درصد از بودجه شهرداری‌ها از طریق عوارض خودرو تأمین می‌شود.

سهم عوارض ساختمان به طور متوسط از بودجه شهرداری‌ها معادل ۵۰ درصد است که در کلانشهرها به ۶۵ تا ۷۵ درصد می‌رسد و سهم عوارض نوسازی از بودجه شهرداری‌ها فقط ۲ درصد است. همچنین فقط ۳/۰ درصد از بودجه شهرداری‌ها از طریق عوارض خودرو تأمین می‌شود.


از چالش دخالت قدرت تا چالش سیاست زدایی از شهر
عارف اقوامی‌مقدم سه مشکل را به عنوان چالش‌های مهم شهری برشمرد. نخست درکِ نادرست از معنای شهر که باعث می‌شود مسائل شهر را به چالش‌های میان شورا و شهرداری تقلیل دهیم. این عدم شناختِ شهر، خود را در قالب عدم شناخت چالش‌های واقعی شهر اعم از فقر، کودکان کار، خشونت شهری و سیاست زدایی از شهر از طریق فقدان توجه به اصل تفکیک قوا در شهر و تقلیل حکومت شهری به مدیریت شهری نشان می‌دهد. مشکل آن است که با شهر، فن‌سالارانه برخورد می‌شود. دومین مشکل آن است که نهاد قدرت و دولت ملی در امور شهرداری‌ها دخالت می‌کنند. نمونه‌اش لایحه مدیریت شهری است که این لایحه، احیای وزارت داخله قاجاری است.

به نظر عارف اقوامی‌مقدم این درست است که شهرداری شر است و فاسد، اما دفع شرِ شهرداری، وزارت‌کشور نیست. باید دست دولت و وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی از شهرداری‌ها کوتاه شود. باید تفکیک حوزه عمومی و حوزه خصوصی صورت پذیرد و حکومت شهری به جای مدیریت شهری احیاء شود، حکومتی شهری براساس تفکیک قوای سه گانه.

به نظر عارف اقوامی‌مقدم این درست است که شهرداری شر است و فاسد، اما دفع شرِ شهرداری، وزارت‌کشور نیست. باید دست دولت و وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی از شهرداری‌ها کوتاه شود.¬ باید تفکیک حوزه عمومی و حوزه خصوصی صورت پذیرد و حکومت شهری به جای مدیریت شهری احیاء شود، حکومتی شهری براساس تفکیک قوای سه گانه. سومین مشکل آن است‌که شهرها دچار مصرفی‌شدن گشته‌اند و چاله‌های مصرفند. باید به شهرها نگاه اقتصادی به عنوان مراکز مولد و تولیدی داشت. تا زمانی که شهرها مصرف کننده رانت نفتی هستند، وضعیت اداره شهر به همین منوال خواهد بود. در ادامه دکتر نوید سعیدی رضوانی بر این نکته تأکید داشت که بایستی از روند تمرکززدایی حمایت‌کرد و آن را مطابق با مقتضیات موجود پیگیری نمود.


بی مسئولیتی مدیریت شهری و بی اخلاقی در اداره شهرها
دکترحسین ایمانی‌جاجرمی از بحران اعتماد و سرمایه اجتماعی در شهرداری‌ها سخن گفت. وی این بی اعتمادی را حاصل راه حل‌های پت و مت (به عنوان مثال تعطیلی مدارس به جای تعطیلی برج سازی و ماشین‌های دودزای شهرداری یا حل مسئله ترافیک با طرح زوج و فرد)، بی‌مسئولیتی مدیریت شهری در مسائلی چون بهداشت و آموزش، بی‌اخلاقی در عرصه ادارة شهرها و تبدیل شورایاری‌ها از نهادهای تأثیرگذار و ناظر بر ساخت‌وسازهای شهری به بازیچة مراسم شهرداری دانست.




■ دسته‌بندی:  «رویدادها»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.




پیام‌ها