شنبه ۲۴ بهمن ۹۴

بررسی پیش‌نویس لایحۀ مدیریت شهری در گفت‌وگو با محمود کاشانی (بخش ۲)

محمدرضا کابلی و یاشار جامعی

برپایۀ متنی که از شهریورماه سال ۱۳۹۳ از سوی وزارت کشور در اختیار دولت نهاده شده و همزمان برای نقد و بررسی در دسترس عموم قرار گرفته است، بخشی از اختیارات نهادهای دولتی، نظیر وزارت راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان میراث فرهنگی و بسیاری از نهادهای دیگر همراه با منابع انسانی، مالی و تجهیزاتی آن‌ها به شهرداری‌ها منتقل خواهد شد. این واگذاری‌ها، به نامِ "مدیریت واحد یا یکپارچه شهری" توجیه شده است. در این گفت وگو با دکتر محمود کاشانی۱ به چالش‌های مواد مربوطه به بر بخش معماری و شهرسازی این لایحه می‌پردازیم. این مصاحبه در دو بخش منتشر خواهد شد. بخش اول ناظر بود بر وجاهت قانونی این لایحه از منظر آئین‌نامة داخلی مجلس، الزامات قانون‌نویسی، جرم‌انگاری تخالفات و رعایت اصول تفکیک قوای مندرج در قانون اساسی کشور است. در این بخش دوم و پایانی دکتر کاشانی به نقد منابع مالی شهرداری‌ها که راه ر بر قانون‌شکنی بازگذاشته است و نتایج اسفبار آن می‌پردازد.


یکشهر: آیا آراء کمیسیون ماده ۱۰۰ در تخلفات ساختمانی و گرفتن جریمه‌های نقدی، جایگاه قانونی دارد و جزو منابع درآمدیِ شهرداری‌ها شمرده می‌شود؟

قانون باید به‌طور روشن و قطعی موضوعی که مالیات یا عوارض به آن تعلق می‌گیرد را پیش‌بینی کند و در مجلس تصویب بشود. بنابراین این فصلی را که اختصاص داده‌اند به درآمدهای شهرداری، در حقیقت می‌خواهند تراکم‌فروشی را در این الفاظ پیچیده و مبهم تجویز کنند و شهرداری‌ها بتوانند طبق قانون این کارهای ویرانگر نظام شهرسازی و محیط زیست را انجام بدهند.


محمود کاشانی: هرگونه درآمد و عوارضی باید طبق قانون از مردم وصول شود. همانگونه که در مالیات‌ها اصل ۵۱ قانون اساسی می‌گوید هرگونه مالیاتی باید طبق قانون وصول بشود، در مورد عوارض شهرداری‌ها هم همین قاعده وجود دارد و در حقیقت شهرداری‌ها حق ندارند هرگونه پولی را از مردم دریافت کنند. عوارض شهرداری نیازمند تصویب قانون ویژه است، مانند قانون عوارض نوسازی که از پیش از انقلاب وجود داشته و در قوانین کشورهای گوناگون هم وجود دارد. اما در این لایحه کار بسیار خطرناکی شده و به‌طور ضمنی اجازه تراکم‌فروشی را به شهرداری‌ها داده‌اند. ولی در یک عبارات‌پردازی بسیار مبهم و پیچیده که شهرداری‌ها می‌توانند از این عبارات مبهم انواع سوءاستفاده‌ها را بکنند. این هم برخلاف قانون اساسی است زیرا گرفتن هرگونه مالیات و عوارض از مردم در یک شهر باید طبق قانون باشد. قانون باید به‌طور روشن و قطعی موضوعی که مالیات یا عوارض به آن تعلق می‌گیرد را پیش‌بینی کند و در مجلس تصویب بشود. بنابراین این فصلی را که اختصاص داده‌اند به درآمدهای شهرداری، در حقیقت می‌خواهند تراکم‌فروشی را در این الفاظ پیچیده و مبهم تجویز کنند و شهرداری‌ها بتوانند طبق قانون این کارهای ویرانگر نظام شهرسازی و محیط زیست را انجام بدهند.

تخلفات شهرسازی را نباید به‌عنوان منبع درآمد و وصول جریمه برشمرد و این کاری است که در خلال بیست سال گذشته در کمیسیون ماده ۱۰۰ انجام شده و این لایحه می‌خواهند بر آن لباس قانون بپوشانند. این یک لایحۀ ضد میهنی، ضد انسانی و خلاف مصالح کشور است.

در یک بند دیگر سخن از جریمه‌های تخلفات به میان آورده‌اند. اگر کسی از مقررات شهرسازی تخلّف کند باید تخلف متوقف شود و کمیسیون ماده ۱۰۰ رأی به تخریب بدهد. اما جریمۀ تخلفات این است که فردی تخلف کند و کمیسیون ماده ۱۰۰ به‌جای اینکه حکم به تخریب بدهد از آن جریمه نقدی بگیرد. در کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به هیچ عنوان روشی به نام ادامة تخلّف ساختمانی در برابر گرفتن جریمه وجود ندارد. چنانکه پیش از انقلاب هم کمیسیون ماده ۱۰۰ هرگز جریمه نمی‌گرفت و تنها تخریب می‌کرد. برای اینکه تخریب آنچه با تخلف ساخته شده، مقررات شهرسازی و حقوق مالکانه مردم را تضمین می‌کند. ولی اکنون بخشی از درآمد غیرقانونی و نامشروع شهرداران از راه کمیسیون ماده ۱۰۰ تأمین می‌شود. نتیجه آن این آن است که قوانین شهرسازی را شهردار پایمال می‌کند و از سوی دیگر حقوق مالکانۀ مردم را زیر پا می‌گذارند. در کنار یک خانۀ دو طبقه که در چارچوب مقررات شهرسازی ساخته شده یک نفر می‌آید و ده طبقه می‌سازد. این تجاوز به حقوق همسایه است، نور آفتاب و هوای سالم را از بین می‌برد و در یک محله ایجاد ترافیک می‌کند. بنابراین تخلفات شهرسازی را نباید به‌عنوان منبع درآمد و وصول جریمه برشمرد و این کاری است که در خلال بیست سال گذشته در کمیسیون ماده ۱۰۰ انجام شده و این لایحه می‌خواهند بر آن لباس قانون بپوشانند. این یک لایحۀ ضد میهنی، ضد انسانی و خلاف مصالح کشور است.


یکشهر: در کنار این لایحه، لایحۀ دیگری به نام نظام درآمدهای پایدار شهرداری‌ها هم تدوین شده که مکمل بخش درآمدی این لایحه است.

مشکل ما این است که نظم قانونی و امنیت مردم در اثر این قانون‌شکنی‌ها از بین رفته است. دولت‌ها از قوانین شهرسازی پشتیبانی نمی‌کنند، قوۀ‌قضائیه تخلفات شهرداران را پیگرد نمی‌کند و مجلس وظایف نظارتی خود برای کنترل و مهار تجاوز به حقوق مردم را انجام نمی‌دهد. نتیجۀ این اوضاع غم‌انگیز، اوضاع شهر تهران است.


محمود کاشانی: این واژه‌های درآمد پایدار و ناپایدار یک اصلاحات بسیار فساد برانگیز است. این اصطلاحات در نظام شهرداری‌ها و شهرسازی‌ها پیش از انقلاب نبود. برای اینکه در سال‌های پیش از انقلاب که دولت و حاکمیت اجرای قوانین شهرسازی را تضمین می‌کردند، شهرداری‌ها هم تبعیت می‌کردند. بنابراین درآمدهای شهرداری تنها از راه قانون تأمین می‌گردید مانند همۀ شهرهای متمدن، پاریس، لندن و نیویورک. در همۀ این شهرها، شهرداری‌ها درآمدهایی را بدست می‌آورند که قانون تجویز کرده است. اما در یک دهة اخیر، اصطلاح فساد برانگیزی به میان آمده به نام درآمد ناپایدار! این عنوان درآمد ناپایدار در حقیقت لباسی است که برتن خیانت تراکم‌فروشی پوشیده شده، یعنی می‌گویند اگر تراکم بفروشد یک درآمدی پیدا می‌کند اما این درآمد ناپایدار است و بستگی دارد به اینکه چقدر مردم درخواست خرید تراکم داشته باشند، ساخت‌وسازها از جهت رکود در چه وضعیتی باشد، چون این‌ها حساب‌وکتاب ندارد. بنابراین این واژۀ درآمد ناپایدار ریشه در قانون‌شکنی دارد. من تعجب می‌کنم که پیش نویس چنین لایحه‌ای تنظیم شده است که به دولت داده شود. مشکل ما این است که نظم قانونی و امنیت مردم در اثر این قانون‌شکنی‌ها از بین رفته است. دولت‌ها از قوانین شهرسازی پشتیبانی نمی‌کنند، قوۀ‌قضائیه تخلفات شهرداران را پیگرد نمی‌کند و مجلس وظایف نظارتی خود برای کنترل و مهار تجاوز به حقوق مردم را انجام نمی‌دهد. نتیجۀ این اوضاع غم‌انگیز، اوضاع شهر تهران است.


یکشهر: در ماده ۱۴۱ آمده است که کلیه اراضی ملی یا دولتی در اختیار وزارت راه و شهرسازی و اراضی موات واقع در محدوده و حریم مصوب شهرها به منظور تأمین اراضی مورد نیاز ساخت مسکن ارزان قیمت گروه‌های کم درآمد و واگذاری به صورت معوض در جهت تملک اراضی و املاک مورد نیاز زیرساخت‌ها و خدمات عمومی به صورت رایگان در اختیار شهرداری قرار گرفته و باید اسناد اراضی فوق به شهرداری انتقال یابد. به نظر شما آیا اساساً تهیه مسکن ارزان قیمت یا مسائلی نظیر این می‌تواند در اختیار شهرداری‌ها باشد؟ و اینکه واگذاری اراضی که زیر نظارت و مدیریت سازمان‌های مختلف به شهرداری‌ها، باتوجه به اختیارات شهرداری در تهیه و تغییر طرح‌های شهری، مسئله حریم شهر و مسائل گوناگون مربوط به آن را تحت تأثیر قرار نمی‌دهد؟

قانونی در مجلس تصویب شد برای اینکه زمین‌ها را در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار بدهند. من همان زمان نامه‌ای به مجلس نوشتم و صریحاً از این کار انتقاد کردم با این استدلال روشن که وزارت مسکن و شهرسازی، یک وزارتخانۀ ستادی است. وظیفۀ اصلی این وزارتخانه تدوین مقررات شهرسازی و نظارت بر اجرای آن‌هاست. درحالی‌که وقتی همۀ زمین‌ها را در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار بدهند و بعد به آن اجازه بدهند که وارد ساخت‌وساز بشود این از چارچوب وظایف آن وزارتخانه خارج است.


محمود کاشانی: این گونه مواد هم فساد برانگیز هستند. اولاً زمین‌ها در اختیار دولت به دلیل اجرای وظایف حاکمیتی دولت هستند برای نمونه جنگل‌ها در اختیار دولت ایران است به انگیزة حفظ جنگل‌ها. مراتع در اختیار دولت است، برای حفظ مراتع و این قوانین که همه در طول سال‌های مشروطیت تصویب شدند برای این بود که شهرها نظم پایدار داشته باشند و یک زندگی انسانی برای جامعه به‌وجود بیاید و محیط‌زیست حفظ بشود. متأسفانه در همین یک دهۀ گذشته قوانینی در مجلس تصویب شد که اوضاع شهرسازی را دچار بحران‌های شدید کرد. یکی از این قوانین همین مسکن مهر است . قانونی در مجلس تصویب شد برای اینکه زمین‌ها را در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار بدهند. من همان زمان نامه‌ای به مجلس نوشتم و صریحاً از این کار انتقاد کردم با این استدلال روشن که وزارت مسکن و شهرسازی، یک وزارتخانۀ ستادی است. وظیفۀ اصلی این وزارتخانه تدوین مقررات شهرسازی و نظارت بر اجرای آن‌هاست. درحالی‌که وقتی همۀ زمین‌ها را در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار بدهند و بعد به آن اجازه بدهند که وارد ساخت‌وساز بشود این از چارچوب وظایف آن وزارتخانه خارج است. این قانونی که در مجلس تصویب شد و احمدی‌نژاد هم نهایت سوءاستفاده را از آن کرد، منجر شد به این قارچ‌های سرطانی که به نام مسکن مهر در اطراف شهرها بوجود آمده‌اند. این انبوه ساختمان‌ها را که با این اسم بی معنی مسکن مهر ساختند، هیچ بودجه‌ای نداشتند. سرمایه‌ها دولتی و در بسیاری از موارد از راه استقراض غیر قانونی از بانک‌ها به‌طور غیرقانونی هزینه کردند. هیچ‌گونه مطالعات شهرسازی نداشتند.
درواقع شورای عالی شهرسازی هرگز هیچ‌گونه طرح جامعی برای احداث این برج‌های افسار گسیخته نداشته است و این اوج هرج‌ومرج است. این‌ها در جاهایی ساخته شدند که فاقد آب بودند. اکنون بسیاری از شهرهای ما در خطر بی‌آبی قرار دارند، حالا آمدند در اطراف شهرها، در کوه‌ها، در جاهایی که کم‌ترین امکانات منابع آبی ندارد به صورت قارچ این ساختمان‌های غیراستاندارد و بدون رعایت ضوابط معماری را ساخته‌اند و یک اسم بی‌مسمّا به اسم مسکن مهر بر آن گذاشتند.

ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی شهرداری مکلف به اجرای مقررات شهرسازی دانسته است. اگر شهرداری هم وارد ساخت‌وساز بشود فاجعۀ دیگری مثل مسکن مهر در اطراف شهرها به‌وجود خواهد آمد. این گونه قانونگذاری‌ها در حقیقت تمام زمین‌هایی را که باید به‌عنوان حریم شهرها، سرمایه‌های محیط‌زیست کشور باشند، این‌ها را در اختیار این افراد قانون‌شکن قرار می‌دهد و به این هرج‌ومرج وحشتناکی که وجود دارد، دامن می‌زند.

وزیر مسکن و شهرسازی اخیراً گفته است انبوه‌سازی‌های موسوم به مسکن مهر، انبار کردن مردم در ساختمان‌های بی‌هویت است و این برای امنیت ملی کشور خطرناک است. یک شهر نباید به‌وسیلۀ پلیس و ارتش اداره بشود، ساختار شهر باید طوری باشد که یک امنیت ذاتی در آن وجود داشته باشد. درحالی‌که این جمعیت‌ها در حاشیۀ شهرها به نام مسکن مهر، امنیت شهرها را به خطر می‌اندازند. حالا اگر این اختیار به شهرداری داده شود، این اولاً خارج از وظایف قانونی شهرداری است چون ساخت مسکن ارزان قیمت هیچ ارتباطی به شهرداران ندارد. قانون شهرداری در ۱۳۳۴ تصویب شده است و وظایف شهرداری‌ها کاملاً مشخص است و هرگونه ساخت‌وسازی خارج از وظیفۀ شهرداری است. ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی شهرداری مکلف به اجرای مقررات شهرسازی دانسته است. اگر شهرداری هم وارد ساخت‌وساز بشود فاجعۀ دیگری مثل مسکن مهر در اطراف شهرها به‌وجود خواهد آمد. این گونه قانونگذاری‌ها در حقیقت تمام زمین‌هایی را که باید به‌عنوان حریم شهرها، سرمایه‌های محیط‌زیست کشور باشند، این‌ها را در اختیار این افراد قانون‌شکن قرار می‌دهد و به این هرج‌ومرج وحشتناکی که وجود دارد، دامن می‌زند.


یکشهر: فارغ از این قوانین فساد برانگیزی که اشاره کردید، به‌هرحال در هر دوره‌ای نیاز هست که تغییر و تحولاتی انجام شود و این فرآیند ایجاد فساد را هم طی کردیم و قرار هم نیست متوقف بشود، به‌هرحال نیاز به تغییر و تحول در شهر را چگونه می‌توانیم پاسخ دهیم به گونه‌ای که فسادی هم در پی نداشته باشد؟

بیلان و نتیجۀ مدیریت این شهرداران چه بوده است؟ آیا این شهر قابل زندگی است. شهری که هوایش آلوده است، مردم گاز کربنیک تنفّس می‌کنند، ترافیک آن کُشنده است انسان بخواهد سه کیلومتر از یک نقطه به نقطۀ دیگر در این شهر برود اعصابش خُرد می‌شود و فرساینده است. بزه‌کاری در این شهر بیداد می‌کند. هرگز در یک شهر متمدن که به قوانین و مقررات احترام می‌گذارند این بزه‌کاری‌ها وجود ندارد.


محمود کاشانی: مجلس شورای اسلامی برای قانونگذاری تأسیس شده است، وظیفۀ وزارتخانه‌ها مانند وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت بهداشت و درمان و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری هم مراقبت در پیشرفت شهرهاست. شهر باید مهد تمدن و آرامش و آسایش مردم باشد. ولی بیلان و نتیجۀ مدیریت این شهرداران چه بوده است؟ آیا این شهر قابل زندگی است. شهری که هوایش آلوده است، مردم گاز کربنیک تنفّس می‌کنند، ترافیک آن کُشنده است انسان بخواهد سه کیلومتر از یک نقطه به نقطۀ دیگر در این شهر برود اعصابش خُرد می‌شود و فرساینده است. بزه‌کاری در این شهر بیداد می‌کند. هرگز در یک شهر متمدن که به قوانین و مقررات احترام می‌گذارند این بزه‌کاری‌ها وجود ندارد. زندان‌های کشور ما انباشته از بزه‌کاران است و دائماً مجرمین را آزاد می‌کنند، عفو می‌دهند، چون زندان‌ها دیگر جا ندارند، درحالی‌که در هیچ جای دنیا به این سهولت اجازه نمی‌دهند یک زندانی پیش از گذرانیدن دورة محکومیت آزاد بشود. مردم چه گناهی کرده‌اند که باید آرامش آن‌ها در معرض بزه‌کاران و مجرمین باشد. این اصلاً شهر نیست، کسانی‌که این وضعیت خطرناک و اسف‌انگیز را به‌وجود آوردند، باید حساب پس بدهند. ولی هیچ‌کس ازآنان بازخواست نمی‌کند این چه نوع مدیریتی بوده که شما در این ده سال گذشته داشتید که شهر را به این روز انداختید. این کسانی که دست تجاوز به حقوق مردم دراز می‌کنند با آزادی کامل به کار خود ادامه می‌دهند. در نهایت ملت ایران هم قربانی قانون‌شکنی‌های این‌ها بوده و هست.


یکشهر: معمولاً جوابی که به منتقدین پیش نویس لایحه می‌دهند این است که شما فقط شهرداری تهران را می‌بینید و دیگر شهرداری‌ها را نمی‌بینید، آیا این سخن درست است و این لایحه وضع دیگر شهرها را بهتر می‌کند یا اینکه آن‌ها را هم به شهرفروشی سوق می‌دهد؟

من یک روز در تلویزیون دیدم که شهردار کرمان اظهار تأسف کرد که چرا در شهر بم نمی‌توانند تراکم بفروشند! چون بم یک بافت ویژۀ تاریخی دارد. ببینید انحطاط و فساد در کشور به کجا رسیده است که تراکم‌فروشی شده جزو فرهنگ ادارۀ شهرها و جزو حقوقی که شهرداران برای خودشان قائل‌اند. بنابراین این روند ویرانگر باید متوقف بشود و شهرها نجات پیدا کنند. اگر امکان نجاتی باقی مانده باشد.


محمود کاشانی: روش ضد انسانی تراکم‌فروشی به عموم شهرهای کشور سرایت کرده است ولی در کشورهای متمدن کم‌ترین اثری از آثار آن به چشم نمی‌خورد. در شهرهایی چون پاریس، لندن، فرانکفورت دیگر شهرهای اروپایی محال است که به یک شهردار اجازه بدهند که تراکم‌فروشی کند. اخیراً موردی را شنیدم که در یکی از شهرهای آلمان یک فردی ساختمانش را ۲۰ سانتی‌متر بالاتر از ساختمان همسایه ساخته بود، شهرداری در مقام تخریب برآمد و این فرد به هر راهی متوسل شد نتوانست مانع تخریب شود، این را می‌گویند یک شهر متمدن. اما دو دهه است در تمام شهرهای کشور پدیدۀ تراکم فروشی وجود دارد. من یک روز در تلویزیون دیدم که شهردار کرمان اظهار تأسف کرد که چرا در شهر بم نمی‌توانند تراکم بفروشند! چون بم یک بافت ویژۀ تاریخی دارد. ببینید انحطاط و فساد در کشور به کجا رسیده است که تراکم‌فروشی شده جزو فرهنگ ادارۀ شهرها و جزو حقوقی که شهرداران برای خودشان قائل‌اند. بنابراین این روند ویرانگر باید متوقف بشود و شهرها نجات پیدا کنند. اگر امکان نجاتی باقی مانده باشد. قوانین شهرسازی که در ایران از قبل از انقلاب وجود داشته‌اند ، قوانین کاملی هستند. این قوانین را نباید دست‌کاری کرد. فعلاً باید این قوانین اجرا بشوند و از هرگونه تخلف از این قوانین جلوگیری بشود و به دستاویز تصویب قانون، نباید اجازة پایمال کردن این قوانین را داد.


از اینکه وقتتان را در اختیار ما گذاشتید، از شما سپاسگزاریم.




1- دکتر سید محمود مصطفوی کاشانی متولد 1321 در تهران دارای دکترای حقوق خصوصی از دانشگاه تهران عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی است. وی همچنین داور ارشد دولت ایران در دیوان داوری دعاوی ایران و ایالات متحده آمریکا در شهر لاهه کشور هلند و عضو هیأت مدیره کانون وکلای دادگستری بوده است.


■ دسته‌بندی:  «حکمرانی شهری»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.


از همین نویسنده:

■ محمدرضا کابلی و یاشار جامعی: بررسی پیش‌نویس لایحة مدیریت شهری در گفت‌وگو با محمود کاشانی (بخش ۱)



پیام‌ها