جمعه ۱۶ بهمن ۹۴

بررسی پیش‌نویس لایحة مدیریت شهری در گفت‌وگو با محمود کاشانی (بخش ۱)

محمدرضا کابلی و یاشار جامعی

برپایة متنی که از شهریورماه سال ۱۳۹۳ از سوی وزارت کشور در اختیار دولت نهاده شده و همزمان برای نقد و بررسی در دسترس عموم قرار گرفته است، بخشی از اختیارات نهادهای دولتی، نظیر وزارت راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان میراث فرهنگی و بسیاری از نهادهای دیگر همراه با منابع انسانی، مالی و تجهیزاتی آن‌ها به شهرداری‌ها منتقل خواهد شد. این واگذاری‌ها، به نامِ "مدیریت واحد یا یکپارچه شهری" توجیه شده است. در این گفت وگو با دکتر محمود کاشانی۱ به چالش‌های مواد مربوطه به بر بخش معماری و شهرسازی این لایحه می‌پردازیم. این مصاحبه در دو بخش منتشر خواهد شد. بخش اول ناظر بر وجاهت قانونی این لایحه از منظر آئین‌نامة داخلی مجلس، الزامات قانون‌نویسی، جرم‌انگاری تخلفات و رعایت اصول تفکیک قوای مندرج در قانون اساسی کشور است. در بخش دوم (بخش پایانی) دکتر کاشانی به نقد منابع مالی شهرداری‌ها که راه را بر قانون‌شکنی بازگذاشته است و نتایج اسفبار آن خواهد پرداخت.


یکشهر: بیش از یکسال است که پیش نویس لایحة «مدیریت شهری» به دولت تقدیم شده است. به تازگی دولت در برابر آن عکس‌العملی نشان داده است و گفته است که وزارتخانه‌ها که مسئولیت‌های حساسی در اداره امور شهرها دارند تمایلی به این لایحه ندارند. به نظر شما آیا واگذاری فلّه‌ای مسئولیت‌ها به شهردار امکانات رسیدگی به امور را بهبود خواهد بخشید؟

ماده ۱۳۴ آئین‌نامة داخلی مجلس می‌گوید هر لایحه‌ای باید دارای عنوان و موضوع مشخص باشد. این لایحه اصلاً دارای عنوان و موضوع مشخص نیست. مدیریت شهری را نمی‌توان به‌عنوان یک موضوع و عنوان مشخص برشمرد.


محمود کاشانی: ابتدا باید به این نکته اشاره کنم که در هر قانون‌گذاری باید یک سلسله اصولی رعایت شوند. نخست اینکه هر لایحه‌ای که دولت تهیه می‌کند باید در چارچوب قانون اساسی باشد. درواقع قوۀ مقننه و قوۀ مجریه که در قانونگذاری نقش ایفا می‌کنند لزوماً باید اصول قانون اساسی را رعایت کنند. یک قاعده دیگر در قانونگذاری آئین‌نامه داخلی مجلس است. آئین‌نامه داخلی مجلس فرآیند قانونگذاری را پیش‌بینی می‌کند، به این معنا که لوایح از سوی دولت چگونه تدوین و چگونه به مجلس تقدیم شوند و مجلس با چه فرآیندی قانونگذاری کند. این‌ها همه به این دلیل است که قانون نقش مهم و حساس در اداره امور کشور دارد. بنابراین تشریفات قانونگذاری کشورهای مردم‌سالار با ترتیبات دقیق رعایت می‌شوند.
با توجه به این نکات لایحة موسوم به "مدیریت شهری" برخلاف الزامات آئین‌نامه داخلی مجلس است. ماده ۱۳۴ آئین‌نامة داخلی مجلس می‌گوید هر لایحه‌ای باید دارای عنوان و موضوع مشخص باشد. این لایحه اصلاً دارای عنوان و موضوع مشخص نیست. مدیریت شهری را نمی‌توان به‌عنوان یک موضوع و عنوان مشخص برشمرد. امور اجرایی شهرها به وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی گوناگون و در واقع قوة مجریه واگذار شده است. برپایه قوانینی که در ایران از صدر مشروطیت تصویب شده وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی در ایران و همة کشورهای پیشرفته هریک از مسائل شهر را مدیریت می‌کنند. وزارت نیرو مربوط به مسائل برق و آب شهرهاست. وزارت کشور از جهت نظم شهرها و مدیریت سیاسی کشور و همینطور دیگر وزارتخانه‌ها هر یک امور شهر را مدیریت می‌کنند تا شهر به ترتیبی اداره شود که یک محیط و فضای انسانی، مهد تمدن و شکوفایی استعدادها در هر کشور باشد. بنابراین یک عنوان کلی به نام "مدیریت شهری" خواه یکپارچه خواه چندپارچه برای یک لایحه برخلاف اصول قانونگذاری است.

از اصول دیگر قانونگذاری این است که هر لایحه‌ای که از سوی دولت به مجلس تقدیم می‌شود باید دارای مقدمۀ توجیهی باشد. یعنی دولت باید دلایل لزوم قانونگذاری را در مقدمۀ آن لایحه تشریح کند و بگوید چه کمبودی در قوانین وجود دارد که دولت لازم دانسته که این لایحه به مجلس برای قانوگذاری تقدیم بشود.

از اصول دیگر قانونگذاری این است که هر لایحه‌ای که از سوی دولت به مجلس تقدیم می‌شود باید دارای مقدمۀ توجیهی باشد. یعنی دولت باید دلایل لزوم قانونگذاری را در مقدمۀ آن لایحه تشریح کند و بگوید چه کمبودی در قوانین وجود دارد که دولت لازم دانسته که این لایحه به مجلس برای قانوگذاری تقدیم بشود. اما اگر به این متن نگاه کنید، دو صفحه مقدمه دارد که یک انشاء نامفهوم و بی سر و ته است. چرا وزارت کشور پیش‌نویس چنین لایحه‌ای را تدوین کرده است که هیچ مقدمۀ توجیهی در آن وجود ندارد؟ درحقیقت نداشتن عنوان و موضوع مشخص و نداشتن مقدمۀ توجیهی از ایرادات اصولی این پیش نویس است. همین دو ایراد بسنده است تا بگویم این لایحه نباید در دولت تصویب بشود و امضای وزیران زیر آن قرار بگیرد. چون همۀ وزیران برپایة قانون اساسی، مسئولیت مشترک دارند.


یکشهر: در آغاز بخش سوم پیش نویس این لایحه می‌خوانیم که تهیه طرح‌های توسعه شهری از قبیل طرح‌های جامع و هادی شهر به عهدة شهرداری‌ها گذاشته شده است. طبق بند ۲ ماده ۸۸ این پیش‌نویس، برنامه‌ریزی، هدایت، هماهنگی، نظارت و کنترل در امور شهرسازی و معماری به منظور تحقق اهداف و برنامه‌های توسعه شهری مصوب در این طرح‌ها نیز به عهده شهرداری است. شما فکر می‌کنید واگذاری هردوی این مسئولیت‌ها به شهرداری‌ها چه تغییری در روال قانون‌گذاری و اداره شهر خواهد گذاشت؟

اصل تفکیک قوا به‌دلیل تضمین حقوق مردم است و وقتی تصویب مقررات شهرسازی و اجرا همزمان در اختیار شهرداری قرار بگیرد، این نقطۀ آغاز فساد و تباهی در جامعه است. به حقوق مالکیت مردم تجاوز می‌شود، نظم شهری آشفته می‌شود و برای من بسیار شگفت‌انگیز است که چگونه وزیرکشور تمام تجربۀ قانونگذاری صد سالۀ ایران پس از مشروطیت را نادیده گرفته و پیش‌نویس چنین لایحه‌ای را که مغایرت آشکار با قانون اساسی دارد تدوین و امضاء کرده است.


محمود کاشانی: این مواد هم مغایرت با قانون اساسی دارند. در قانون اساسی کشور ما همانند قوانین اساسی کشورهای پیشرفته، اصل تفکیک قوا پذیرفته شده است. به این معنا که قوۀ قانونگذاری از قوۀ مجریه جدا شده است. هنگامی که اختیار قانونگذاری و اختیار اجرا در یک نهاد جمع بشود، این به استبداد، دیکتاتوری و فساد می‌رسد. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصل ۵۷ ناظر است بر اصل تفکیک قوا و اصل ۵۸ مربوط به قوۀ قانونگذاری و اصل ۶۰ مربوط به قوۀ مجریه. در قوانینی که پس از مشروطیت به تصویب رسیدند، اصل تفکیک قوا را رعایت کردند. به این معنا که وضع مقررات شهرسازی طبق قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری سال ۱۳۵۱ برعهدۀ شورای عالی شهرسازی و معماری است. این شورا مرکب از ده وزیر، رئیس سازمان محیط‌زیست و یک نماینده ناظر مجلس. این شورا طرح‌های جامع و طرح‌های تفصیلی را با رعایت حقوق مالکیت مردم و نظم عمومی شهری تصویب می‌کند. بنابراین شورای عالی شهرسازی و معماری، قوۀ قانونگذاری مقررات شهرسازی شمرده می‌شود. ولی مادة ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی، وظیفة اجرا را برعهدة شهرداری گذاشته است. چون شهرداری قدرت اجرایی دارد و باید اجرای قوانین شهرسازی را در صدور پروانة ساخت و سازها تضمین کند. در حقیقت اصل تفکیک قوا به‌دلیل تضمین حقوق مردم است و وقتی تصویب مقررات شهرسازی و اجرا همزمان در اختیار شهرداری قرار بگیرد، این نقطۀ آغاز فساد و تباهی در جامعه است. به حقوق مالکیت مردم تجاوز می‌شود، نظم شهری آشفته می‌شود و برای من بسیار شگفت‌انگیز است که چگونه وزیرکشور تمام تجربۀ قانونگذاری صد سالۀ ایران پس از مشروطیت را نادیده گرفته و پیش‌نویس چنین لایحه‌ای را که مغایرت آشکار با قانون اساسی دارد تدوین و امضاء کرده است.


یکشهر: در ماده ۱۰۲ پیش نویس لایحه، عدم رعایت ضوابط شهرسازی در ساخت‌وساز جُرم تلقی شده و آمده است که بنا به شکایت شهرداری یا مقام صالح قضایی و اداری و یا هر شخص ذی‌نفع، دادگاه در اسرع وقت دستور توقف عملیات را صادر و متهم را به شش ماه تا سه سال حبس محکوم می‌نماید؛ نکته مهم آن است که این جرم از جمله حقوق عمومی قلمداد شده و دادگاه مجاز نیست آن را به جزای نقدی تبدیل کند. به نظر شما این ماده چه اندازه می‌تواند تخلفات گوناگون در شهر را مهار کند؟


محمود کاشانی: این ماده ایرادهای گوناگونی دارد، نخست اینکه جرم، یک عمل ضد اجتماعی است. مانند، ضرب‌وجرح، خیانت در امانت، کلاهبرداری یا جرائم علیه امنیت عمومی که در قوانین کیفری جرم شناخته‌اند. درحالی‌که تخلف ساختمانی خواه ساختمان بدون پروانه، یا ساختمانی که فراتر از پروانۀ ساختمانی را نمی‌توان جرم تلقی کرد. چون این یک پدیدۀ ضداجتماعی مانند قتل و ضرب‌وجرح و کلاهبرداری نیست، این از جهت نظری خلاف اصول حقوق کیفری است. دوم اینکه در قوانین موجود، این اختیار برپایة ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به کمیسیون ماده ۱۰۰ داده شده است. شهرداری‌ها مکلف هستند از هرگونه ساخت‌وسازی که بدون پروانه باشد یا با تخلف از پروانه ساختمانی باشد، پیشگیری کنند. اگر این اختیارات را قانونگذار به شهرداری و ماده ۱۰۰ داده است دیگر لزومی ندارد این تخلفات ساختمانی را جرم تلقی کنیم. ضمن اینکه وقتی این‌ها جرم تلقی بشوند به تخلفات ساختمانی دامن می‌زنند. چون برای پیگرد یک جرم ابتدا باید دادسرا متهم را تحت پیگرد قرار دهد، بازپرس قرار مجرمیت بدهد، دادستان کیفرخواست صادر کند، پرونده به دادگاه برود و دادگاه مرحله اول، مرحله دوم تا حکم قطعی صادر بشود. این یک فرآیند طولانی و بی‌مورد است و حال آنکه شهرداری مکلف است فوراً تخلف از مقررات شهرسازی را متوقف کند و پروندة شخص متخلف را به کمیسیون ماده ۱۰۰ بفرستد.

تخلف ساختمانی یک امر روشن و منجّز است. این‌ها مسائل اجرایی هستند و مسائل اجرایی را نباید در فرآیند پیگردهای کیفری قرار داد که زمان‌بر است، قوۀ‌قضائیه نیز نباید در امور اجرایی دخالت کند. در این پیش نویس تظاهر کرده‌اند تخلفات ساختمانی را جرم تلقی کنند، این یا ناشی از بی‌سوادی و آشنا نبودن نویسندگان آن به امورقضایی است و یا تظاهر می‌کنند می‌خواهند از این‌گونه تخلفات در ساخت و سازها جلوگیری کنند، درحالی‌که باید بررسی کنید که چرا این تخلفات گسترش پیدا کرده‌اند.

اینکه بگوییم دادگاه دستور توقف صادر کند، آن هم تشریفات طولانی دارد. درحالی‌که تخلف ساختمانی یک امر روشن و منجّز است. این‌ها مسائل اجرایی هستند و مسائل اجرایی را نباید در فرآیند پیگردهای کیفری قرار داد که زمان‌بر است، قوۀ‌قضائیه نیز نباید در امور اجرایی دخالت کند. در این پیش نویس تظاهر کرده‌اند تخلفات ساختمانی را جرم تلقی کنند، این یا ناشی از بی‌سوادی و آشنا نبودن نویسندگان آن به امورقضایی است و یا تظاهر می‌کنند می‌خواهند از این‌گونه تخلفات در ساخت و سازها جلوگیری کنند، درحالی‌که باید بررسی کنید که چرا این تخلفات گسترش پیدا کرده‌اند. در سال‌های قبل از انقلاب، شهرداری‌ها به وظایف خود عمل می‌کردند، دادستان‌ها هم نظارت بر شهرداری‌ها می‌کردند و کوچک‌ترین تخلفی از مقررات شهرسازی اتفاق نمی‌افتاد. اگر یک مورد استثنایی هم افرادی بدون پروانه ساخت‌وساز می‌کردند یا از پروانه تجاوز می‌کردند، کمیسیون ماده ۱۰۰ فوراً دستور تخریب می‌داد و اجرا می‌کردند. مردم هم که می‌دیدند حاکمیت پشتیبان قوانین است، از مقررات شهرسازی پیروی می‌کردند و اجرای مقررات شهرسازی به یک فرهنگ عمومی در ایران تبدیل شده بود. اگر ساخت‌وسازهای پیش از انقلاب را ببینید همگی از یک نظم آهنین تبعیت کرده‌اند هیچ لزومی هم نداشت تخلف‌های احتمالی، جرم شناخته شوند و دادگاه‌ها دخالت کنند. بنابراین باید ریشۀ این تخلفات را در جای دیگری جستجو کرد. ریشۀ تخلفات به سال ۱۳۶۹ بر می‌گردد که شهردار وقت دست به یک تجاوز آشکار به مقررات شهرسازی زد و این مقررات را که طبیعت نظم عمومی دارند و مربوط به امنیت، آرامش و آسایش جامعه هستند دستاویز به‌دست آوردن درآمدهای نامشروع کرد. پدیدۀ شومی به نام تراکم فروشی در تهران از سوی شهردار آغاز شد و وجوه نامشروعی از راه تراکم‌فروشی به‌دست آورد. رئیس جمهور و زیران مسئول هم از حقوق مردم و قوانین لازم الاجرای کشور پشتیبانی نکردند. و این روش تجاوز کارانه همچنان ادامه دارد. در همین سال ۱۳۹۴ آقای مهدی چمران در صدا و سیما اعلام کرد شورای شهرتهران بودجه ۲۰ هزار میلیارد تومانی شهردار تهران را تصویب کرده است! منبع دریافت این وجوه نامشروع نجومی چیست؟ بنا به گزارش خبرگزاری مهر، روز ۱۲ آذر ۱۳۹۴ ، وزیر راه و شهرسازی که بالاترین مقام مسئول در زمینه مقررات شهرسازی است صریحاً اعلام کرد: "طبق اطلاعات به دست آمده ، ۶۵ درصد منابع شهرداری از محل تراکم فروشی ساختمانی است که این اصطلاح محترمانه ، برای شهر فروشی است".

ریشۀ تخلفات به سال ۱۳۶۹ بر می‌گردد که شهردار وقت دست به یک تجاوز آشکار به مقررات شهرسازی زد و این مقررات را که طبیعت نظم عمومی دارند و مربوط به امنیت، آرامش و آسایش جامعه هستند دستاویز به‌دست آوردن درآمدهای نامشروع کرد. پدیدۀ شومی به نام تراکم فروشی در تهران از سوی شهردار آغاز شد و وجوه نامشروعی از راه تراکم‌فروشی به‌دست آورد.

این هُشدار تکان دهنده، نشان‌دهندة شیوة "مدیریت شهری" شهردار تهران و پایمال کردن کامل مقررات حساس شهرسازی در پایتخت کشور ماست. اکنون می‌خواهند این مدیریت خانه برانداز را به تنظیم و تصویب مقررات شهرسازی و اموری که در صلاحیت ذاتی شورای عالی شهرسازی است گسترش دهند! چرا رئیس جمهور و مجلس در برابر این قانون شکنی‌ها سکوت کرده‌اند؟ چرا دادستان تهران دست اندرکاران تجاوز به حقوق مردم و دریافت وجوه غیر قانونی را مورد پیگرد قرار نمی‌دهد؟ وزارت کشور باید شورای شهری را که دست به تصویب بودجه‌های تراکم‌فروشی می‌زنند طبق اصل‌های ۱۰۵ و ۱۰۶ قانون اساسی منحل کند. چون این دو اصل تصریح می‌کنند که هریک از شوراها که از انجام وظایف قانونی منحرف بشود باید منحل شود. این موضوع در قانون تشکیلات و وظایف شوراها هم آمده است، شورای شهر و شهردار برای این انتخاب می‌شوند که اجرای مقررات شهرسازی را تضمین کنند، نه آنکه شهردار تراکم بفروشد و شورای شهر بودجۀ تراکم‌فروشی را تصویب کند. اکنون این ریاکاری، فرافکنی و فریب‌کاری است برای اینکه براین اوضاع آشفته و خطر آفرین سر پوش بگذارند و لایحه‌ای را تهیه کنند به نام "مدیریت شهری" و همۀ اختیارات سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها را بدهند به فرد غیرمسئولی به نام شهردار که نه در برابر مجلس مسئولیت دارد و نه در برابر مردم که این بیاید این کارها را انجام بدهد و یا با ریاکاری بگویند تخلفات ساختمانی جرم شناخته شوند !




1- دکتر سید محمود مصطفوی کاشانی متولد 1321 در تهران دارای دکترای حقوق خصوصی از دانشگاه تهران عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی است. وی همچنین داور ارشد دولت ایران در دیوان داوری دعاوی ایران و ایالات متحده آمریکا در شهر لاهه کشور هلند و عضو هیأت مدیره کانون وکلای دادگستری بوده است.


■ دسته‌بندی:  «حکمرانی شهری»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.


از همین نویسنده:

■ محمدرضا کابلی و یاشار جامعی: بررسی پیش‌نویس لایحۀ مدیریت شهری در گفت‌وگو با محمود کاشانی (بخش ۲)



پیام‌ها