یکشنبه ۱۳ دی ۹۴

ضعف نهادهایِ حفاظت از مصالح و منافع عمومی در قوانین شهری

بررسی لایحه‌ی مدیریت یکپارچه شهری از منظر معماری و شهرسازی در گفتگو با اعظم خاتم
پیش‌نویس لایحه‌ی مدیریت یکپارچه‌ی شهری در اوایل سال ۹۴ از طرف وزارت کشور به دولت تقدیم شد و همزمان برای نقد و بررسی در دسترس عموم قرار گرفت. در این لایحه، بخش مهمی از اختیارات نهادهای دولتی، نظیر وزارت راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان میراث فرهنگی و آموزش‌وپرورش همراه با منابع انسانی، مالی و تجهیزاتی آن‌ها به شهرداری‌ها منتقل خواهد شد. این واگذاری‌ها با استدلال چابک‌سازی دولت و نیز یکپارچه‌سازی مدیریت شهری توجیه شده است. از بدوِ عمومی شدن، هم کلیات این لایحه۱ و هم برخی از جزئیاتِ آن از جمله تأثیر آن بر حفاظت از میراث فرهنگی۲ و همچنین بر محیط‌زیست۳ مورد نقد و بررسی سازمان‌های مردم‌نهاد قرار گرفته است. در این مصاحبه می‌کوشیم چالش‌هایی که آن موادی از این لایحه را که به معماری و شهرسازی ناظر هستند مورد ارزیابی قرار دهیم.

شهرداری‌ها از دهه‌ی هفتاد به این سو مهم‌ترین نهاد تضعیف‌کننده‌ی طرح و برنامه شهری بوده و به دلیل دیدگاه کوتاه‌مدت همواره ترجیح داده‌اند شهر را فارغ از مصوبات قانونی و پیش‌بینی‌های آینده‌نگر اداره کند. بنابراین انتقال این قدرت به شهرداری‌ها به منزله‌ی از میان رفتن برنامه و طرح شهری به مفهوم کنونی آن و تنزلش به سطح طراحی پروژه‌های شهری است.


یکشهر: در آغاز بخش سوم لایحه، بخش شهرسازی-معماری و زیرساخت تصریح شده است که تهیه طرح‌های توسعه شهری به عهده شهرداری‌ها است. طبق ماده ۸۸ همین لایحه، برنامه‌ریزی، هدایت، هماهنگی، نظارت و کنترل در امور شهرسازی و معماری نیز به عهده شهرداری است. واگذاریِ این هردو مسئولیت به شهرداری‌ها چه تغییری در روال قانون‌گذاری و اداره شهر خواهد گذاشت؟


اعظم خاتم: هدف از تهیه طرح و برنامه برای شهر، هدایت توسعه‌ی شهر در جهت مصالح عمومی و پاسخگویی به آن دسته نیازهایی است که روند خودانگیخته و انفرادی مالکین، ساکنان، سرمایه گذارن و فعالان شهری آن‌ها را تأمین نمی‌کند. اینکه چه نهادی می‌تواند حافظ این منافع و میانجی تحقق آن‌ها از طریق تهیه و تصویب طرح‌های شهری باشد در جوامع مختلف متفاوت است. در برخی جوامع، شهرداری‌ها به دلیل قدرت شوراهای انتخابی و پاسخگویی آن‌ها به مردم و سابقه‌ی طولانی اصلاح رویه در این جایگاه هستند اما در بسیاری از جوامع نیز این مدیریت‌های ایالتی و منطقه‌ای هستند که به دلیلِ داشتنِ دیدِ کلان‌تر به شرایطی که ناظر بر شهرهاست، این طرح‌ها را تهیه می‌کنند. در برخی جوامع هم هنوز دستگاه‌های تخصصی برنامه‌ریزی دولت مرکزی این مسئولیت را به عهده دارند چون شهرداری‌ها هنوز به نهاد حامی مصالح عمومی تبدیل نشده‌اند. در ایران ما با این وضعیت مواجهیم. شهرداری‌ها از دهه‌ی هفتاد به این سو مهم‌ترین نهاد تضعیف‌کننده‌ی طرح و برنامه شهری بوده و به دلیل دیدگاه کوتاه‌مدت همواره ترجیح داده‌اند شهر را فارغ از مصوبات قانونی و پیش‌بینی‌های آینده‌نگر اداره کند. بنابراین انتقال این قدرت به شهرداری‌ها به منزله‌ی از میان رفتن برنامه و طرح شهری به مفهوم کنونی آن و تنزلش به سطح طراحی پروژه‌های شهری است.


یکشهر: در ماده ۱۰۲ پیش‌نویس لایحه، عدم رعایت ضوابط شهرسازی در ساخت‌وساز جُرم تلقی شده و آمده است که بنا به شکایت شهرداری یا مقام صالح قضایی و اداری و یا هر شخص ذی‌نفع، دادگاه در اسرع وقت دستور توقف عملیات را صادر و متهم را به شش ماه تا سه سال حبس محکوم نماید؛ نکته مهم آنکه این جرم از جمله حقوق عمومی قلمداد شده و دادگاه مجاز نیست آن را به جزای نقدی تبدیل کند. به نظر شما این ماده چه اندازه می‌تواند تخلفات گوناگون در شهر را مهار کند؟

وجود مقررات جدید برای تغییر این رویه خوب است اما بازهم باید پرسید شهرداری که تاکنون جرائم را فقط برای اخذ جریمه تعقیب کرده چطور یک‌شبه به شاکی تخلفات در دادگاه تبدیل خواهد شد.

اعظم خاتم: پیش‌بینی این ماده برای تغییر رویه کنونی شهرداری در مورد جریمه تخلفات ساخت‌وسازاست که به گسترش تخلف کمک کرده چون تخلفات با توقف ساختمان همراه نیست. در شهرهایی که رعایت قانون در ساخت‌وساز جدی است، تخلف موجب توقف ساختمان می‌شود. با بازدید مهندس ناظر از طرف سازنده و بازدید مأموران شهرداری تخلف را به موقع تشخیص داده می‌شود و ساختمان را متوقف می‌کنند تا اصلاح انجام شود. این توقف آنقدر به ساختمان لطمه می‌زند که کمتر کسی به فکرش می‌رسد عمداً اضافه بنا بسازد یا مرتکب تخلفات دیگر شود. در ایران تخلف به منبعی برای درآمد شهرداری تبدیل شده که معنایش آن است که مقررات ساختمانی از نظر مسئولان شهرداری موضوعی قابل واگذاری است. شاید هم تخلف ساختمانی مثل تخلف رانندگی محسوب می‌شود و عمداً فراموش می‌شود که در این نوع تخلف تعمد و منافع مالی وجود دارد و پیامدهای بلند مدتِ آن برای شهر زیاد است.
نهادی مثل دیده‌بان شهر که بر اساس توافق اجلاس هبیتات در ۱۹۹۶ در همه شهرهای بزرگ ایجاد شد تا مردم وضع شهرهای خود را دنبال کنند در تهران به یک دستگاه تشریفاتی در درون شهرداری تبدیل شد که اطلاعات آن در اختیار عموم قرار ندارد.

وجود مقررات جدید برای تغییر این رویه خوب است اما بازهم باید پرسید شهرداری که تاکنون جرائم را فقط برای اخذ جریمه تعقیب کرده چطور یک‌شبه به شاکی تخلفات در دادگاه تبدیل خواهد شد. لایحه باید مبتنی بر راهکار روشنی برای اصلاح روند خودمختاری خودکامه‌ی شهرداری‌ها در ایران باشد. در ایران نهادهای دیده‌بان شهری هم در بالا هم در پایین ضعیف هستند. مثلاً شورای نظارت بر گسترش شهر تهران که می‌توانست سیاست‌های ملی شهرنشینی و جای تهران در مقیاس ملی را تعریف کند در سال ۱۳۸۷ منحل شد. یا نهادی مثل دیده‌بان شهر که بر اساس توافق اجلاس هبیتات۴ در ۱۹۹۶ در همه شهرهای بزرگ ایجاد شد تا مردم وضع شهرهای خود را دنبال کنند در تهران به یک دستگاه تشریفاتی در درون شهرداری تبدیل شد که اطلاعات آن در اختیار عموم قرار ندارد. این وضع را با دیده‌بان شهر در استانبول و تورنتو و ده‌ها شهر دیگر مقایسه کنید تا ببینید چرا مردم تهران نقش مؤثری در تغییر این خودکامگی‌ها ایفا نکرده‌اند. بدون حمایت از نهادهای مردمی برای نظارت بر شهر و قوانین شهری این روال اصلاح نخواهد شد.


یکشهر: همان طور که می‌دانیم، از آنجایی‌که شهرداری‌ها به لحاظ مالی خودکفا هستند و بودجه‌شان از محل درآمدهای‌شان تهیه می‌شود، در شرایطی که تهیه طرح‌های توسعه شهری، و نیز کمیسیون‌های ماده ۵ و ۱۰۰ همواره امکان تغییر در این طرح‌ها را در اختیار این نهاد قرار می‌دهد، این جرم‌انگاری تا چه اندازه می‌تواند جنبه بازدارنده داشته باشد؟

باید وزارت راه و شهرسازی رویه‌ی کار و ترکیب کمیسیون‌های ماده پنج را تغییر دهد تا آن‌ها را ملزم کند تغییرات پیشنهادی در طرح‌های شهری و تصمیمات خود در زمینه مقررات شهری و پروژه‌ها را قبل از اتخاذ به اطلاع و مشارکت عموم بگذرانند.

اعظم خاتم: در پاسخ به پرسش پیشین عرض کردم که بدون نهادهای قدرتمند نظارتی و اطلاع‌رسانی، رسیدگی به جرم ممکن نیست. البته باید با احیای شورای نظارت بر گسترش تهران و ایجاد نهاد مدیریت منطقه شهری که سال‌ها پیش در طرح مجموعه شهری تهران پیشنهاد شد اختیارات کمیسیون ماده پنج تهران محدود شود. باید وزارت راه و شهرسازی رویه‌ی کار و ترکیب کمیسیون‌های ماده پنج را تغییر دهد تا آن‌ها را ملزم کند تغییرات پیشنهادی در طرح‌های شهری و تصمیمات خود در زمینه مقررات شهری و پروژه‌ها را قبل از اتخاذ به اطلاع و مشارکت عموم بگذرانند. این رویه‌ای است که مدت‌هاست در شهرهای دیگر دنیا اعمال می‌شود و هیئت‌های داوری منطقه‌ی شهری که منصوب شهرداری‌ها نیستند در جلسه‌ای که در آن ذینفعان و معترضان و مدافعان پیشنهاد تغییر در طرح یا وضع موجود حضور دارند و نظرات خود را بازگو می‌کنند، تصمیم می‌گیرد. به دلیل وجود این هیئت‌های داوری است که انجمن‌ها و شوراهای محلی با وکلای شهری برای اقامه نظرات خود در این جلسات کار می‌کنند و به جای فعالیت افشاگرانه که امروزه تنها شیوه‌ی عمل جمعی در شهرهای ما شده برای تغییر عملی اقدام می‌کنند. اخبار تصمیمات شهری چنان اهمیتی دارد که مؤسسات غیرانتفاعی خاص تولید خبرنامه و گزارش درباره‌ی این تصمیمات شکل گرفته است. مثلاً در تورنتو سایتی وجود دارد که خلاصه‌ای از تمام تصمیمات هیئت شهرداری انتاریو که همان هیئت داوری درباره‌ی تغییرات ساختمانی‌است را برای مشترکین خود طی یک خبرنامه می‌فرستد۵.
کسانی که ماده ۱۴۱ را در قانون جا داده‌اند یا از سرنوشت اراضی که در اختیار شهرداری‌ها بوده بی‌اطلاع‌اند یا انتظار معجزه‌ای را در آینده نزدیک دارند. سرنوشت اراضی منطقه ۲۲ تهران می‌تواند از این منظر عبرت‌آموز باشد.


یکشهر: در ماده ۱۴۱ پیش‌نویس لایحه آمده است که کلیه‌ی اراضی ملی یا دولتی در اختیار وزارت راه و شهرسازی و اراضی موات واقع در محدوده و حریم مصوب شهرها به منظور تأمین اراضی مورد نیاز ساخت مسکن ارزان قیمت گروه‌های کم‌درآمد و واگذاری به صورت معوض در جهت تملک اراضی و املاک مورد نیاز زیرساخت‌ها و خدمات عمومی به صورت رایگان در اختیار شهرداری قرار گرفته و باید اسناد اراضی فوق به شهرداری انتقال یابد. به نظر شما آیا اساساً تهیه‌ی مسکن ارزان‌قیمت یا مسائلی نظیر این می‌تواند در ید شهرداری‌ها باشد؟ و اینکه واگذاری اراضی ذیل نظارت سازمان‌های مختلف به شهرداری‌ها، با توجه به اختیارات شهرداری در تهیه و تغییر طرح‌های شهری، مسئله حریم شهر و مسائل گوناگون مربوط به آن را تحت تأثیر قرار نمی‌دهد؟


اعظم خاتم: مهم‌ترین ثروت شهرها اراضی عمومی آن‌هاست که باید طی نسل‌ها پاسخگوی نیاز شهروندان باشد. کسانی که ماده ۱۴۱ را در قانون جا داده‌اند یا از سرنوشت اراضی که در اختیار شهرداری‌ها بوده بی‌اطلاع‌اند یا انتظار معجزه‌ای را در آینده نزدیک دارند. سرنوشت اراضی منطقه ۲۲ تهران می‌تواند از این منظر عبرت‌آموز باشد.

ما بعد از تجارب اجاره به شرط تملیک و مسکن مهر باید جدی‌تر به موضوع ایجاد بخشی در مسکن به عنوان اجاره ارزان فکر کنیم و گزینه‌های متفاوتی چون همکاری سازمان زمین و مسکن و بنیاد مسکن و شهرداری یا احیای نهاد تعاونی‌ها (وزارت کار و رفاه اجتماعی) برای پیشبرد سیاست اجاره ارزان بررسی و اتخاذ شود.

درباره‌ی مسکن اجتماعی، در همه کشورها مشارکتی از سطوح ملی، استانی و شهری برای اجرای این سیاست به کار گرفته شده است. اما این لایحه مبتنی بر این تصور ساده است که هرچه در شهر است مربوط به شهرداری و هر چه در بیابان‌های اطراف شهراست مربوط به دولت مرکزی و استان‌هاست. برای مثال در ترکیه تشکیلات توسعه مسکن یا توکی زیر نظر دفتر ریاست جمهوری است و فعالیت گسترده‌ای در زمینه مسکن "ارزان" در همه شهرهای کشور دارد یا در هلند چند مؤسسه غیرانتفاعی بزرگ با دریافت بودجه و زمین از دولت و همکاری شهرداری‌ها مسئولیت تولید و نگهداری مسکن اجتماعی ( استیجار ارزان) را دارند، آن‌ها بر بانک‌های اطلاعات جامع درباره‌ی گروه‌های نیازمند متکی هستند که امروزه در ایران توسط وزارت رفاه برای موضوع حذف یارانه بگیرها بوجود آمده است. البته در هلند در پروژه‌های مشارکت دولت و بخش خصوصی در مسکن هم بخشی از واحدها به مسکن اجتماعی اختصاص دارد و در این قالب ساخته می‌شود. ما بعد از تجارب اجاره به شرط تملیک و مسکن مهر باید جدی‌تر به موضوع ایجاد بخشی در مسکن به عنوان اجاره ارزان فکر کنیم و گزینه‌های متفاوتی چون همکاری سازمان زمین و مسکن و بنیاد مسکن و شهرداری یا احیای نهاد تعاونی‌ها (وزارت کار و رفاه اجتماعی) برای پیشبرد سیاست اجاره ارزان بررسی و اتخاذ شود.




1- لایحه‌ای برای تشکیل دولت‌شهرهای مستعجل. http://yekshahr.net/2015/06/post-282.html
2- حوزه‌های ذاتی دولت قابل واگذاری نیست http://yekshahr.net/2015/07/post-303.html
همچنین بنگرید به: از چاله به چاه، واگذاری میراث فرهنگی به شهرداری‌ها. بررسی پیش‌نویس لایحه مدیریت شهری از منظر میراث فرهنگی در گفت‌وگو با محمدرضا عظیمی. http://yekshahr.net/2015/07/post-299.html
3- محیط زیستِ شهر و چالش مدیریت یکپارچه http://yekshahr.net/2015/10/post-337.html
4- Habitat
5- http://www.nrupublishing.com/2013/03/28/dupont-dispute/


■ دسته‌بندی:  «حکمرانی شهری»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.




پیام‌ها