دوشنبه ۲۵ خرداد ۹۴

لایحه‌ای برای تشکیل دولت‌شهرهای مستعجل

کمال اطهاری

بس نکته غیر حسن بباید که تا کسی/ مقبول طبع مردم صاحب نظر شود

پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری (که گویا اندک مدتی است مدیریت یک‌پارچه شهری خوانده می‌شود) نوید آن می‌دهد، که پس از گذشت بیش از یک سده از تصویب اولین قانون شهرداری (بلدیه، ۱۲۸۶) و ۶ دهه از آخرین قانون آن (۱۳۳۴ با اصلاحات بعدی)، بین وظائف حکومت ملی و محلی هماهنگی و شفافیت ایجاد کند، و امکان مشارکت مردم را در اداره‌ی امور خود فراهم آورد. در این یادداشت می‌کوشم رئوس استدلال‌هایی را مطرح نمایم که نشان می‌دهند این لایحه (درشکل کنونی خود) نه تنها موفق به تحقق این نوید نخواهد شد، بلکه در شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نفر تنها به تکثر حاکمیت خودکامه می‌انجامد، نه به حاکمیت دموکراتیک در جامعه‌ای متکثر. یا به شیوه دولت‌شهرهای باستانی (بابِل یا در بهترین حالت آتن) دولت‌شهرهایی خودکامه را به مثابه "تجلی" مردم برپا می‌کند، نه حکم‌روایی به مثابه‌ی نماینده‌ی مردمِ "صاحب‌نظر".

این لایحه‌ی به ظاهر دموکراتیک، در نهایت با سپردن شهر به حاکمان خودکامه‌ی رانت‌جو، چشم یا سرچشمه‌ی حاکمیت مردم‌سالارانه شهری و در نتیجه توسعه‌ی پایدار آن را کور می‌کند

دولت‌شهرهایی که مدعی خواهند بود برای مردم کار خواهند کرد، بدون آن که با مردم کار کنند و بخصوص در ایران کنونی مستعجل خواهند بود. به عبارت دیگر این لایحه نه تنها به حاکمیت شهروندان یک شهر بر امور عمومی شهر خود، یا ایجاد یک جماعتِ دارای حقوق جمعی درچارچوب یک جامعه مدنی یا دولت ملی نمی‌انجامد، بلکه نظارت کل جامعه مدنی را از ناحیه قوای سه‌گانه (مقننه، مجریه و قضائیه) برحاکم شهر به حد حذف می‌رساند، و راه رانت‌جویی قانونی‌شده‌ی حاکمان جدید دولت‌شهرها را هموار می‌کند. این لایحه‌ی به ظاهر دموکراتیک، در نهایت با سپردن شهر به حاکمان خودکامه‌ی رانت‌جو، چشم یا سرچشمه‌ی حاکمیت مردم‌سالارانه شهری و در نتیجه توسعه‌ی پایدار آن را کور می‌کند۱.

در این پیش‌نویس، رابطه‌ی مدیریت شهری با نظام برنامه‌ریزی توسعه کشور (ملی و استانی) و طرح‌های آمایشی و کالبدی ملی و منطقه‌ای (از آن جمله مجموعه‌های شهری) بطور "اثباتی" روشن نیست. تنها بطور سلبی ، با وَلَعی که در حکّام دولت‌شهرها می‌توان سراغ کرد، اختیار تهیه همه برنامه‌ها از بقیه سلب و با اخذ بودجه از دستگاه مربوطه به مدیریت شهری (در واقع شهردار) واگذار شده است

حکومت ملی و حکومت شهری
ابتدا باید دید که آیا "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" می‌تواند به تقسیم وظائفی شفاف بین حکومت شهری و حکومت ملی و استانی دست یابد، بین آن‌ها هماهنگی ایجاد کند، و مدیریت شهر را "یک‌پارچه" سازد، یا آن را کارآمد کند؟ جواب من به این دلایل منفی است:
در بند قلمرو اجرایی از ماده ۳ (قلمرو قانون) آمده است که به جز امور قضایی، دفاعی و امنیتی، بقیه‌ی امور توسط شهرداری قابل انجام است. پس از آن در بند تعریف امور شهری از ماده ۴ آمده است: مطابق اصل یکصدم قانون اساسی غیر از اموری که صرفاً جنبه ملی و کشوری دارند. متاسفم که بگویم ازین ضعیف‌تر نمی‌توان متن قانونی نوشت.
نخست، استناد به ماده یکصدم باید در همان ماده ۳ صورت می‌گرفت، یعنی استناد به قانون اساسی برای تعریف قلمرو قانون ضرورت اکید دارد نه تعریف امور شهری. دوم، هم متن بند قلمرو اجرایی در ماده ۳ و هم استناد صورت گرفته در بند تعریف امور شهری از ماده ۴ نادرست است. چون مطابق اصل یکصدم قانون اساسی، "برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و سایر امور رفاهی از طریق مشارکت مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره‌ی امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان، یا استان با نظارت شورائی [...] صورت می‌گیرد".
در امر مدیریت شهری، رکن شورای شهر و اصولاً مشارکت مردم در پای برپایی دولت‌شهری با حاکمی به نام شهردار قربانی گشته است
یعنی در بند قلمرو اجرایی باید ذکر شود که شهرداری می‌تواند برنامه‌های اجتماعی برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و سایر امور رفاهی را از طریق مشارکت مردم با نظارت شورای شهر اجرا کند. سوم، در اصل یکصدم، امور ملی و کشوری دارای تعریفی نیست، بلکه در متن آن آمده است که "سلسله مراتب" وظائف و اختیارات سطوح ملی و محلی (درباره‌ی امور مذکور) را باید قانون تعیین کند. پس، از "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" انتظار می‌رفت که ابتدا این سلسله مراتب را تعریف و شفاف و هماهنگ نماید و بعد سراغ شهر برود. اما این پیش‌نویس با جهش از سطح ملی به شهر، در سراسر متنِ خود دچار "همان‌گویی" و سرگشتگی پیوسته است، یعنی اول در ماده ۳ گفته شده جز امور قضایی، دفاعی و امنیتی بقیه امور شهری توسط شهرداری قابل انجام است، که این ناگفته روشن است. بعد در حالی که بطور مضمر تنها همین امور، ملی و کشوری فرض شده‌اند، در ماده ۴ به استناد اصل یکصدم گفته شده "غیر از اموری که صرفاً جنبه ملی و کشوری دارند"، امکان تصمیم‌گیری و اجرای بقیه امور در محدوده و حریم شهر وجود دارد. اما در این همان‌گویی روشن نیست که اولاً امر ملی و کشوری چیست، و ثانیاً دامنه‌ی اختیار و وظائف مدیریت شهر درباره‌ی آن‌ها در سلسله مراتبی که از سطح ملی به شهر بینجامد کدام است. بطور مثال این امر بدیهی نادیده گرفته شده که نظامات مالی و پولی امری اقتصادی و ملی و کشوری هستند که حتی شورای عالی استان‌ها نیز به آن‌ها نمی‌تواند اعمال نظارت کند، چه رسد در محدوده شهر درباره آن‌ها تصمیم‌گیری شود.
آشنایان به متون شهری به‌خوبی می‌دانند که از همین آستانه حدود ۲۰۰ هزار نفر است که شهر قابلیت همه‌جانبه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را برای تبدیل شدن به قطب توسعه می‌یابد، و نیز مسائل و مشکلات سخت زیست محیطی و اجتماعی و غیره آن هم آغاز می‌شود

در این پیش‌نویس، رابطه‌ی مدیریت شهری با نظام برنامه‌ریزی توسعه کشور (ملی و استانی) و طرح‌های آمایشی و کالبدی ملی و منطقه‌ای (از آن جمله مجموعه‌های شهری) بطور "اثباتی" روشن نیست. تنها بطور سلبی ، با وَلَعی که در حکّام دولت‌شهرها می‌توان سراغ کرد، اختیار تهیه همه برنامه‌ها از بقیه سلب و با اخذ بودجه از دستگاه مربوطه به مدیریت شهری (در واقع شهردار) واگذار شده است.


ارکانِ مدیریت شهری
از "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" که هیچ موفقیتی در شفاف کردن رابطه‌ی حکومت یا مدیریت شهری با حکومت‌های ملی و منطقه‌ای نداشت، انتظار می‌رفت که حداقل رابطه دو رکن مدیریت شهری، یا شورای شهر و شهرداری را بنا به ادعایش برای گشودن راه مشارکت مردم در امور عمومی، روشن و بطور قانونی باز کند. البته نباید بی‌انصافی کرد و باید گفت که این رابطه در شهرهایی که برای وزارت کشور و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها دارای اهمیت بوده، یعنی شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نفر، کاملاً روشن شده، بدین ترتیب که در امر مدیریت شهری، رکن شورای شهر و اصولاً مشارکت مردم در پای برپایی دولت‌شهری با حاکمی به نام شهردار قربانی گشته است. هرچند که برای دلداری و جلوگیری از سوگواری برای قربانی شدن شورای شهر به زیر پای شهردار، زیرعنوان "توضیح مهم" در ابتدای متن "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" آمده است که مخاطب نود و پنج درصد احکام همه شهرداری‌ها هستند و تنها کمتر از پنج درصد احکام مخاطبش کلان‌شهرها، مراکز استان و شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نفر جمعیت است. طرفداران "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" در مصاحبه‌ها می‌گویند از حدود ۱۳۳۵ شهر ایران، تنها ۵۰ شهر دارای خصایل بالا هستند. مخاطبان این قبیل حرف‌ها نیک می‌دانند که بیش از ۶۰ درصد جمعیت شهرهای ایران در همین ۵۰ تا ساکن‌اند، و حدود ۸۰ درصد تولید ناخالص غیرنفتی ایران نیز در آن‌ها تولید می‌شود. آشنایان به متون شهری به‌خوبی می‌دانند که از همین آستانه حدود ۲۰۰ هزار نفر است که شهر قابلیت همه‌جانبه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را برای تبدیل شدن به قطب توسعه می‌یابد، و نیز مسائل و مشکلات سخت زیست محیطی و اجتماعی و غیره آن هم آغاز می‌شود. اما به عقیده طرفداران سرسخت "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" ، درست از همین آستانه است که شهر را باید به حاکمی به نام شهردار بسپاریم و حتی نظارت نیم‌بند شوراها را بر آن حذف کنیم، چه رسد که مشارکت بیشتر مردم را برای توسعه پایدار شهر و کشور بطلبیم.

در زمان مشروطه شهر تهران ۲۰۰ هزار نفری، ۳۰ نفر نماینده داشته و اکنون که بیش از ۸ میلیون نفر بر جمعیت آن افزوده شده، تنها ۳۱ نماینده رسمی دارد. یعنی به ازای اضافه شدن ۸ میلیون نفر تنها یک نماینده‌ی بیشتر برای مشارکت فراخوانده شده است

می‌دانیم که تعریف سازوکار مشارکت مردم در توسعه شهر، جزء اولین قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب مشروطه در قانون بلدیه مصوب سال ۱۲۸۶ بود. اما نه تنها قانون کنونی شوراهای شهر نسبت به انجمن‌های بلدیه یک سده‌ی پیش عقب‌گرد داشت، بلکه "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" آن را تشدید می‌کند. نخست، شوراهای شهر دارای شخصیت حقوقی برای شکایت به دادگاه‌ها و شکایت شدن نیستند، اما انجمن‌های بلدیه چنین شخصیتی را به موجب ماده ۴ قانون بلدیه داشته‌اند: "انجمن و اداره بلدیه می‌تواند [...] به جاهای لازم شکایت کند و در محاکمات عدلیه اقامه دعوا نماید و مدعی و مدعی علیه واقع شود". در "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" ابتدا در حد تعارف به شورای شهر شخصیت حقوقی داده شده که چیزی بر قدرتش نمی‌افزاید. اما با انتخابی کردن شهردار در مراکز استان و شهرهای بالای ۲۰۰هزار نفر آن بضاعت اندکی را که قانون کنونی به آن‌ها داده بود را هم گرفته است.
پیوند شوراها با شهروندان بسیار ضعیف‌تر از انجمن‌ها است. در ماده ۱۱ قانون بلدیه می‌خوانیم: "عده‌ی اعضای انجمن بلدیه در شهرهای کوچک شانزده و در شهرهای متوسط بیست و در شهرهای بزرگ سی نفر خواهد بود که با رعایت وسعت و جمعیت به محلات شهر تقسیم می‌شوند". در نظر داشته باشید که در شهرهای بزرگ آن زمان (یعنی تهران و تبریز) جمعیت حداکثر ۲۰۰ هزار نفر بوده که از هر محله یک نماینده در انجمن بلدیه (شورای شهر) داشته‌اند. یعنی شورای شهر خودبخود مرکب از نمایندگان محلات و حاوی مشارکت آن‌ها بوده، اما اکنون چنین نیست. به علاوه در نظر داشته باشید که در زمان مشروطه شهر تهران ۲۰۰ هزار نفری، ۳۰ نفر نماینده داشته و اکنون که بیش از ۸ میلیون نفر بر جمعیت آن افزوده شده، تنها ۳۱ نماینده رسمی دارد. یعنی به ازای اضافه شدن ۸ میلیون نفر تنها یک نماینده‌ی بیشتر برای مشارکت فراخوانده شده است. "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" پس از های‌وهوی بسیار نیز هیچ تدبیری در این باره نیندیشیده و خلاف " پیش‌نویس لایحه قانون جامع مدیریت شهری" که به صورتی افراطی و غیرعملی، هم‌چون سنگ بزرگ به علامت نزدن، محلات خودگردان را پیشنهاد کرده بود، موضوع را مسکوت گذاشته و به آینده حواله می‌کند: در ماده‌ی ۱۸"به منظور تحقق اهداف مدیریت یک‌پارچه" می‌گوید اگر این قانون تصویب شود ۶ ماه بعد آئین‌نامه تشکیل شورا و مدیریت محله برای تصویب تهیه خواهد شد.
چطور است فرصت داشته‌اید درباره‌ی بسیاری از جزئیات و از آن جمله ساختن خانه استیجاری برای کم درآمدها با دوره حداکثر ۵ ساله، متن بنویسید، اما درباره مدیریت محله وقت نداشته‌اید؟ و اگر واقعاً فقط ۶ ماه وقت برای این مهم نیاز است، چرا این مدت را صبر نمی‌کنید تا این هدف اصولی تأمین شود و دیگر شما هم پیش مردم و هم پیش روشنفکران مشروطه سرافکنده نباشید؟

باید گفت که اگر بعد از یک سده بحث و فحص، متنی که هدف خود را فائق آمدن بر کاستی‌های گذشته درباره‌ی تحقق مشارکت مردم قرار داده و مدعی است تجربه ۱۸ کشور را هم در این زمینه مطالعه کرده و غیره، درباره‌ی مشارکت حداقل حرفی برای گفتن نداشته باشد، در ۶ ماه بعد قرار است چه معجزاتی رخ دهد؟ چطور است فرصت داشته‌اید درباره‌ی بسیاری از جزئیات و از آن جمله ساختن خانه استیجاری برای کم درآمدها با دوره حداکثر ۵ ساله، متن بنویسید، اما درباره مدیریت محله وقت نداشته‌اید؟ و اگر واقعاً فقط ۶ ماه وقت برای این مهم نیاز است، چرا این مدت را صبر نمی‌کنید تا این هدف اصولی تأمین شود و دیگر شما هم پیش مردم و هم پیش روشنفکران مشروطه سرافکنده نباشید؟ آیا ازین تعجیل برای رساندن لایحه‌ای که نه از لحاظ تقسیم وظائف با دولت ملی حرفی روشن دارد، و نه برای تحقق مشارکت چیزی می‌گوید به مجلس کنونی، هدفی خاصی دنبال می‌شود؟


شهرسازی
در مبحث شهرسازی "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری"، تمایل افراطی به ایجاد دولت‌شهر بسیار مشهود است: در ماده‌های ۸۸ و ۸۹، شهرداری‌های شهرهای مراکز استان و شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نفر "مکلف" به تهیه طرح‌های جامع شهری شده‌اند که درآنها محدوده و حریم شهر هم مشخص می‌گردد. البته در ماده ۸۹ نویسندگان لایحه لطف کرده و گفته‌اند "تهیه طرح‌های شهرسازی در سایر شهرها کماکان به عهده وزارت راه و شهرسازی است". در ماده‌ی ۹۰ نیز در مراکز استان و شهرهای بالای ۲۰۰ هزار نیز وظائف و اختیارات و اعتبارات همه دستگاه‌ها (در رأس انها وزارت راه و شهرسازی و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) درباره بافت‌های فرسوده و ناکارآمد و تاریخی شهری از آن‌ها منتزع و به شهرداری‌ها واگذار شده است، البته در اینجا هم نویسندگان این لطف را داشته‌اند که بقیه شهرها را به حال خود بگذارند! چنین اصرار بیهوده‌ای این شک را برمی‌انگیزد که شاید کاسه‌ای زیر نیم‌کاسه است. همه می‌دانند مرجع تصویب طرح جامع یک شهر (چه بزرگ و چه کوچک) در همان شهر نیست و نمی‌تواند باشد، تا تهیه‌ی طرح را به زور به شهرداری بسپاریم. این هم روشن است که شهر هرچه بزرگ‌تر باشد تصمیم‌گیری درباره آن ملی‌تر است، نه معکوس، چون سرنوشت ملی هرچه بیشتر به سرنوشت آن پیوند می‌خورد. چرا که کارکرد ملی شهرها را کل جامعه مدنی تعیین می‌کند، یعنی این که شهری بندر ملی، محل احداث فرودگاه بین‌المللی، پایتخت، مرکز استان و غیره باشد نیاز به تصمیم ملی دارد، پس مرجع تهیه آن هم باید همان سطح ملی باشد. بر اهمیت این موضوع در مجموعه‌های شهری که تعدادشان در ایران رو به افزایش است، بازهم افزوده می‌شود. بطور مثال مجموعه شهری تهران را در نظر آورید که به جز خودش، دارای ۸ شهر بالای ۲۰۰هزار نفر در پیرامون است که برسر حریم با تهران درگیرند و اسکان غیررسمی جدید هم در بیرون از آن‌ها رخ می‌دهد. در دیگر مجموعه‌های شهری نیز اگر درگیری الان کم باشد بزودی زیاد خواهد گشت. پس برای جلوگیری از جنگ دولت‌شهرها، مرجع تهیه طرح جامع باید همان مرجع ملی باشد، ولی فرآیند تهیه مشارکتی گردد.

روشن است که شهر هرچه بزرگ‌تر باشد تصمیم‌گیری درباره آن ملی‌تر است، نه معکوس، چون سرنوشت ملی هرچه بیشتر به سرنوشت آن پیوند می‌خورد. چرا که کارکرد ملی شهرها را کل جامعه مدنی تعیین می‌کند، یعنی این که شهری بندر ملی، محل احداث فرودگاه بین‌المللی، پایتخت، مرکز استان و غیره باشد نیاز به تصمیم ملی دارد، پس مرجع تهیه آن هم باید همان سطح ملی باشد

درباره مسکن کم‌درآمدها و احیاء بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی هم بنا به تجربه‌ی جهانی شیوه‌ی قانونی صحیح و کارآمد این است که اولاً مجلس و دولت مرکزی، شهرداری‌ها را (بخصوص در کلان‌شهرها) موظف می‌کنند که در ضوابط شهرهای کم‌درآمدها گنجانده و از جداسازی اجتماعی و اعیانی‌سازی جلوگیری شود، و عدم رعایت این چنین ضوابطی پیگرد قانونی دارد؛ ثانیاً اگر چنین ضوابطی رعایت شد و شهرداری سازوکار سازمان‌های ملی مربوطه را به‌خوبی رعایت کرد؛ طبق برنامه‌ها طرح‌های قابل قبول و تحمل برای دستگاه ملی، تنها "بخشی" از هزینه‌ها (نه همه اعتبارات دستگاه ملی در آن شهر) به‌صورت یارانه به شهرداری داده می‌شود، که نسبت به آن شهرداری باید حساب و کتاب هم به آن دستگاه پس بدهد، نه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها که همه جا با بستن زیورِ شورای عالی استان‌ها به خود، خود را جایگزین دستگاه‌های ملی و استانی کرده است. و نه آن که وسط یک لایحه درباره‌ی مدیریت شهری (در بند ۱۲ ماده ۸۹) ناگهان وظیفه شهرداری‌ها "ساخت وعرضه مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد به صورت استیجاری برای مدت محدود (حداکثر ۵ سال)" تعیین شود تا بعد از دولت طلبکار گردد؛ ثالثاً به نسبت این یارانه، دولت ملی یا منطقه‌ای دارای سهم است. بطور مثال به همین نسبت خانوارهای مورد نظر خود را برای اسکان معرفی می‌نمایند. در دموکراتیک‌ترین کشورهای اروپایی نیز اصلاً چنین صحبت و خواب خوشی مطرح نیست که وظائف دستگاه‌های ملی و منطقه‌ای در شهر از آن‌ها منتزع و با بودجه به شهرداری داده شود.


اقتصاد شهر
بخش اقتصادی "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" نیز به نحوی شگفت‌انگیز ابتر است. تیغ سلبی نویسندگان این پیش‌نویس برای تعیین رابطه شهر با بالاتر از خود، که به صورت بریدن وظائف شهری دستگاه‌های ملی و منطقه‌ای (البته با بودجه مربوطه!) از تن آن‌ها جلوه‌گر شده بود، در امر اقتصادی کارگر نبود. این است که بخش اقتصادی ۳ صفحه بیشتر نیست و تقریباً همه آن هم مالی است (مانند قواعد استقراض و نحوه‌ی تشکیل صندوق توسعه). در حالی که پیش از آن هم ۱۰ صفحه جداگانه به مالی اختصاص داده شده بود. این نکته قابل ذکر است که مالیه شهری زیر مجموعه اقتصاد شهری است، نه بالعکس. اما از زمانی که پس از دولت نفتی، شهرداری‌ها نیز با تراکم‌فروشی به بورژوازی مستغلات رانت‌جو، خود را از مردم و بورژوازی مولد بی‌نیاز دیدند، مالیه‌ی شهری (تو بخوان مالیه رانتی) سروَر اقتصاد شهری شد و در این لایحه نیز این سروری را حفظ کرده است. نویسندگان که گویا همچنان خیالشان از درآمدهای رانتی شهری راحت است، این دغدغه را به خود راه نداده‌اند که بدون اقتصادی با رشد پایدار، شهر دارای پایداری مالی نخواهد بود. یعنی مالیه‌ی شهری باید جزئی از اقتصاد شهری باشد و راه تحقق مالی رشد پایدار آن را هموار کند، نه بالعکس.

نویسندگان که گویا همچنان خیالشان از درآمدهای رانتی شهری راحت است، این دغدغه را به خود راه نداده‌اند که بدون اقتصادی با رشد پایدار، شهر دارای پایداری مالی نخواهد بود. یعنی مالیه‌ی شهری باید جزئی از اقتصاد شهری باشد و راه تحقق مالی رشد پایدار آن را هموار کند، نه بالعکس

آیا این همه های‌وهوی در مقدمه "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" برای امکان انجام فعالیت‌های اقتصادی توسط مدیریت شهری و تحقق توسعه‌ی پایدار شهر، به همین سه صفحه‌ی اندک، آنهم با چند خرده هدف مانند محاسبه شاخص کسب و کار و اکتفا به حمایت از توسعه‌ی گردشگری و خدمات پشتیبان ختم می‌شود؟ آیا بطور مثال شروط و حمایت‌های لازم فضایی و نهادی برای توسعه و تحقق اقتصاد دانش، اقتصاد مولد و غیرنفتی، و تعامل مثبت و رقابتی با جهان، نباید جزء وظائف مدیریت شهری در این لایحه می‌آمد؟ این غفلت چه آگاهانه باشد و چه ناآگاهانه، یک ریشه دارد: دل بریدن از مردم و دل دادن به بورژوازی مستغلات رانت‌جو.


انتخابی بودن شهردار
برمتخصصان امور شهری آشکار است که در کشورهای دموکراتیک دارای جامعه مدنی قوی، به دلیل تکثر موجود اقتدار در حکومت‌های محلی (مانند کانتی و کمون) در محدوده کلان‌شهرها، شهردار انتخابی مطرح است. اما در ایران چنین چیزی مطرح نیست. یعنی در کشورهای دموکراتیک، نهاد شهردار انتخابی در کلان‌شهرها، برای یک‌پارچه‌سازی حکومت‌های محلی متعدد در دستور کار قرار می‌گیرد، نه برای یک‌پارچه سازی فعالیت نهادهای حکومت مرکزی و ایالتی در شهر. در ایران به لطف نبوغ روشنفکران مشروطه، با عمومی اعلام شدن شهرداری‌ها این مهم حاصل است و به هیچ وجه نیازی نیست که برای یکپارچه سازی مدیریت شهری، شهردار انتخابی گردد، بلکه مانند کشورهایی چون بلژیک این امر با تفویض اختیار انجام گرفتنی است.
اما "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" ، از یکسو نهادهای یک‌پارچه ساز موجود را چون ابلاغ طرح‌های شهری به مثابه‌ی قانون از طرف شورای عالی شهرسازی و معماری به شهرداری به دور می‌اندازد، و از سوی دیگر نظارت حداقلی مردم را از ناحیه شوراهای شهر بر شهرداری‌ها را، یعنی گویا فقط برای تشکیل دولت شهر تعجیل دارد. باید پرسید شوراهای شهر که اکنون فقط جایگاهی نظارتی بر شهردارها دارند، چه مانعی برسر راه یکپارچگی مدیریتی شهر و کارآمدی شهردارها ایجاد می‌کنند که باید با انتخابی شدن شهردارها از سر راه برداشته شوند؟ یا تهیه یک طرح شهری و مجموعه شهری یک‌پارچه ساز توسط دبیرخانه شورای‌عالی شهرسازی و معماری (وزارت راه و شهرسازی) و غیره چه اشکالی برای شهر تولید می‌کند که باید به شهرداری و تحت نظارت وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها) سپرده شود.

در کشورهای دموکراتیک، نهاد شهردار انتخابی در کلان‌شهرها، برای یک‌پارچه‌سازی حکومت‌های محلی متعدد در دستور کار قرار می‌گیرد، نه برای یک‌پارچه سازی فعالیت نهادهای حکومت مرکزی و ایالتی در شهر. در ایران به لطف نبوغ روشنفکران مشروطه، با عمومی اعلام شدن شهرداری‌ها این مهم حاصل است و به هیچ وجه نیازی نیست که برای یکپارچه سازی مدیریت شهری، شهردار انتخابی گردد

به علاوه این دیگر در جهان آشکار شده که انتخاب یک نفر (از رئیس جمهور گرفته تا شهردار) نشانه‌ی مشارکت نبوده، و تنها یکی از شروط ابتدایی دموکراسی است که اگر با آزادی‌هایی چون تشکیل احزاب و نهادهای مدنی همراه نباشد، هموار کننده راه دیکتاتوری و در بهترین حالت پوپولیسم است. اگر به نظر وزارت کشور می‌رسد که مردم این قدر آگاهی ندارند که نمایندگانی انتخاب کنند که به درستی بر کار شهرداران نظارت کنند تا مشوق شهرداران خوب، و مانع شهرداران بد شوند، پس این مردم برای انتخاب یک شهردار هم شایستگی نخواهند داشت. و اگر این درست باشد، وزارت کشور بنا به مسئولیت خود اول باید در پی ازدیاد آزادی‌های سیاسی و مدنی باشد، نه انتخابی کردن شهردار. نوشتن این مطالب که شهردار (انتخابی) موظف است برای آزادی‌های مدنی چنین و چنان کند دردی را دوا نخواهد کرد، چون شهرداری که بدون آن‌ها انتخاب شده باشد، برای خودش دردسر نخواهد خرید. به عبارت دیگر اگر انتخابی شدن شهردار درایران پیش‌نیاز یکپارچگی مدیریت شهری بود (که نیست) شرط کافی برای تحقق آن توانمندی حوزه‌ی عمومی و جامعه‌ی مدنی و تحقق حقوق شهروندی بود.
انتخابی شدن شهردار و خارج شدنش از نظارت حداقلی شوراهای موجود از یک سو و نهادهایی چون شورای عالی شهرسازی معماری از سوی دیگر، برای شهروندانی که دارای حقوق جمعی نباشند بالاترین ستم و زیرپا گذاشتن حداقل حقوق موجود آن‌ها در بالا (شورای عالی شهرسازی و معماری به نمایندگی از مصوبات کل جامعه مدنی)، و حداقل حقوق موجود آن‌ها از پایین است. حقوق جمعی مانند حق دعوی شهروندان (مانند اهالی یک محله) برای حقوق غیرفردی است که شهرداری ممکن است از آن‌ها سلب کند (مانند اجازه دادن به نساختن پارکینگ مسکونی یا تجاری و گرفتن جریمه از مالک و تبدیل آن به درآمد رو و زیرمیزی).
اگر به نظر وزارت کشور می‌رسد که مردم این قدر آگاهی ندارند که نمایندگانی انتخاب کنند که به درستی بر کار شهرداران نظارت کنند تا مشوق شهرداران خوب، و مانع شهرداران بد شوند، پس این مردم برای انتخاب یک شهردار هم شایستگی نخواهند داشت. و اگر این درست باشد، وزارت کشور بنا به مسئولیت خود اول باید در پی ازدیاد آزادی‌های سیاسی و مدنی باشد، نه انتخابی کردن شهردار
اینک نه تنها در کشورهای دموکراتیک حقوق جمعی نهادینه است (مثلاً در ایالات متحده مردم یک محله در صورت کمبود خدمات شهری کافی می‌توانند به دادگاه شکایت برند و دادگاه حکومت محلی و حتی ملی را موظف به برآوردن نیاز آن‌ها می‌کند) بلکه در کشورهای چون برزیل در قانون اساسی وارد شده است. در نمونه‌ای دیگر در سال ۱۹۹۸ دیوان عالی فیلیپین شکایت ۴۴ نوجوان را، به نمایندگی از نسل‌های آینده، برای جلوگیری از فعالیت مخرب زیست‌بوم شرکت‌های بهره‌بردار چوب را پذیرفت. به علاوه در چنین کشورهایی وقتی شهردار انتخابی می‌شود که به موجب قانون برای اجرای پروژه‌های بزرگ، نه نهادهایی چون کمیسیون ماده ۵ (که در بیشتر موارد کارگزار بورژوازی مستغلات رانت‌جو بوده است)، بلکه رفراندم تعیین تکلیف می‌کند. آن دسته از نویسندگان پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری و وزارت کشور و سازمان شهرداری‌ها که خواهان انتخابی شدن شهردارها هستند، مطمئن باشند که به رغم همه ادعاهای مقدمه‌ی متن، بدون این نهادسازی‌ها نه تنها حقوق کنونی شهروندی را هم تباه خواهند ساخت، بلکه به حداقل کارآمدی در مدیریت شهری هم دست نخواهند یافت و تنها دولت‌شهرهایی مستعجل را پدید خواهند آورد که جولانگاه بورژوازی مستغلات خواهند گشت که در جنگ باهم رشد اقتصادی، رفاه و سلامت اجتماعی و آرامش سیاسی را کاملاً از مردم خواهند گرفت.
آن دسته از نویسندگان پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری و وزارت کشور و سازمان شهرداری‌ها که خواهان انتخابی شدن شهردارها هستند، مطمئن باشند که به رغم همه ادعاهای مقدمه‌ی متن، بدون این نهادسازی‌ها نه تنها حقوق کنونی شهروندی را هم تباه خواهند ساخت، بلکه به حداقل کارآمدی در مدیریت شهری هم دست نخواهند یافت


حاصل سخن
به راستی چرا در "پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری" این گونه به ایجاد دولت‌شهرهایی تحت نظارت وزارت کشور، یا سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، اصرار می‌شود؟ آیا نویسندگان دانشی گسیخته از واقعیت واحدی به نام شهر در ایران داشته‌اند؟ آیا برخی به دنبال دیکتاتور صالح برای تمشیت امورند؟ آیا وزارت کشور همچنان از گرفته شدن تهیه طرح‌های شهری ازخود و واگذاری آن به وزارت مسکن و شهرسازی در دهه‌ی ۱۳۴۰ ناراضی است و چون گذشته وانمود می‌کند عدم موفقیت‌های شهرها ناشی از آن است و می‌خواهد تاج و تخت از دست رفته را بازگیرد؟ یا آیا بورژوازی مستغلات رانت‌جو از نظارت‌های شورای عالی شهرسازی و معماری و شوراهای شهر با استناد به این مصوبات، به تنگ آمده و وزارت کشور و سازمان شهرداری‌های مغرور را به دام تشکیل دولت‌شهرهایی می‌کشاند که می‌داند حاکم نهایی‌اش خودش است؟ آیا ملغمه‌ای ازین‌ها در کار است؟


باید بدانیم نوشتن قانون‌هایی که پس از یک سده هنوز هم مقبول مردم صاحب‌نظر باشد کار هرکسی نیست (هرچند که در این یا آن رشته نام‌آور باشد)، کار جمعی است که دارای اعتقاد و دانش عمیق بوده و فرزند ایران و زمانه خود باشند

هرچه هست باید بدانیم نوشتن قانون‌هایی که پس از یک سده هنوز هم مقبول مردم صاحب‌نظر باشد کار هرکسی نیست (هرچند که در این یا آن رشته نام‌آور باشد)، کار جمعی است که دارای اعتقاد و دانش عمیق بوده و فرزند ایران و زمانه خود باشند.


۱. لازم به یادآوری است که بحث من در اساس درباره‌ی پیش‌نویس لایحه قانونی مدیریت شهری است که توسط سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در سال ۱۳۹۳ انتشار یافته است. اما برای روشن شدن برخی نکات به پیش‌نویس لایحه قانون جامع مدیریت شهری که توسط مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهرتهران درسال ۱۳۹۲ انتشار یافته نیز رجوع می‌کنم.




■ دسته‌بندی:  «حکمرانی شهری»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.




پیام‌ها