دوشنبه ۲۸ اردیبهشت ۹۴

شهرنشینی، اقتصاد غیررسمی و کار شایسته (۱)

حمیده چگونیان

تعاریف و دیدگاه‌ها
رشد شهرنشینی در کشورهای در حال توسعه با گسترش پدیده‌هایی همراه است که طی دو قرن پیش به صورت‌های مشابه در کشورهای هم اکنون صنعتی اتفاق افتاده بود، از میان این پدیده‌ها می‌توان به رشد و گسترش کارِ کودکان، افزایش روزافزون اقتصاد غیررسمی، معضل‌های اقتصادی و اجتماعی خانوارهای تک سرپرست و آلودگیِ رو به رشد محیط زیستِ شهری و فقدانِ مشاغل شایسته اشاره کرد. مشکلاتی که کشورهای غربی به واسطه‌ی آزادی‌های سیاسی و اجتماعی، سازماندهی قانونیِ محیط کسب و کار و فعالیتِ آزاد مطبوعات و برقراری نظام‌های تأمین اجتماعیِ مشارکتی توانستند تا حد زیادی از پسِ آن برآیند. اما با تغییر رویکردها به مسئولیت دولت‌ها و حکومت‌ها به امور اجتماعی و اقتصادی، این مشکلات هم بار دیگر در آن جوامع صنعتی سر باز کرده‌اند و هم به معضلات لاینحلی در کشورهای در حال توسعه تبدیل شده‌اند. در این نوشته که در دو بخش منتشر خواهد شد به یکی از این معضلات که همانا رشد روزافزون اقتصاد غیررسمی و معضل ایجاد مشاغل شایسته است خواهم پرداخت. بخش اول به طرح تعاریف ناظر بر اقتصاد غیر رسمی و کار شایسته اختصاص دارد و تغییر دیدگاهِ سازمان بین‌المللی کار نسبت به این حوزه‌ی اقتصادی. و بخش دوم به مباحث ناظر بر کار شایسته از دیدگاه کارگران و کارفرمایان و موقعیت این بحث در کشور.

در تعریف عام، اقتصاد غیررسمی به آن بخش از فعالیت‌های اقتصادی اتلاق می‌شود که در جایی ثبت نمی‌شوند، در اکثر قریب به اتفاقِ موارد مجوزی از نهادی نمی‌گیرند و حساب و کتاب خود را نیز به جایی ارائه نمی‌کنند

تعریف اقتصاد غیررسمی
در تعریف عام، اقتصاد غیررسمی به آن بخش از فعالیت‌های اقتصادی اتلاق می‌شود که در جایی ثبت نمی‌شوند، در اکثر قریب به اتفاقِ موارد مجوزی از نهادی نمی‌گیرند و حساب و کتاب خود را نیز به جایی ارائه نمی‌کنند. گاه اقتصاد سیاه یا اقتصاد زیرزمینی هم خوانده می‌شود. به دلیل این اشتباه گفتاری، در افواه عمومی و در نظر برخی سیاست‌گذاران، اقتصاد غیررسمی همردیف فعالیت‌های تبهکاری چون قاچاق انسان و موادمخدر و دیگر موارد غیرقانونی به حساب می‌آید. حال آنکه فعالیت‌های غیرقانونی فقط جزئی از اقتصاد غیر رسمی به حساب می‌آید .
از منظری دیگر و برای سهولت در فهم پدیده‌ی اقتصاد غیررسمی می‌توان این نوع از اقتصاد را به استناد سند منتشر شده‌ی سازمان بین‌المللی کار در سال ۲۰۰۱ از سه منظر افراد حاضر در آن ، تنوع مشاغل و واحدهای تولیدی نیز تقسیم‌بندی و تعریف کرد. بر این اساس مهم‌ترین ویژگی افراد فعال در اقتصادغیررسمی را می‌توان این گونه بیان کرد: افرادِ فعال در اقتصاد غیررسمی، توسط قانون کار به رسمیت شناخته نمی‌شوند، مورد حمایت‌های اجتماعی قرار نمی‌گیرند و در عقد قرارداد و دسترسی به منافع عمومی ناتوان هستند و همچنین از بسیاری از حقوق مالکیت محروم‌اند. این افراد از امکانات بسیار نازلی برای سازماندهی فعالیت خود برخوردارند، اشتغال آن‌ها عموماً ناپایدار و درآمدهای‌شان بسیار پایین و نامستمراست. آن‌ها به نسبت افراد حاضر در اقتصاد رسمی فقیرتر هستند و علیرغم حضور در اقتصاد غیررسمی، وضعیتشان همچنان به نگرش مقامات دولتی و استراتژی‌های شرکت‌ها و سازمان‌های بزرگ رسمی وابسته است۱.

افرادِ فعال در اقتصاد غیررسمی، توسط قانون کار به رسمیت شناخته نمی‌شوند، مورد حمایت‌های اجتماعی قرار نمی‌گیرند و در عقد قرارداد و دسترسی به منافع عمومی ناتوان هستند و همچنین از بسیاری از حقوق مالکیت محروم‌اند

مشاغل در اقتصاد غیررسمی از لحاظ نوع واحد تولیدی و منزلت در اشتغال متفاوت هستند و از طرف دیگر تنوع در آن‌ها به حدی است که از کارگر واکسی دوره گرد تا کارگرانی که در یک مجموعه‌ی خویشاوندی اما ثبت نشده مشغول به کار هستند را پوشش می‌دهد. هم‌چنین می‌توان بنابر تعریف سازمان بین المللی کار در سند ششمِ نودمین اجلاس سازمان ملل در سال ۲۰۰۱ آن‌ها را اینگونه تعریف کرد "این نوع کارگران شامل کسانی می‌شوند که فعالیت‌هایشان برای بقا است؛ مانند فروشندگان خیابانی، واکسی‌ها، جمع‌آوری کنندگان زباله‌های شهری، کاسه‌بشقابی‌های دوره‌گرد، کارگرانی که توسط خانواده‌ها برای نظافت در منازل به کار گرفته می‌شوند، کارگران خانه و کارگرانی که به کارهای شاق در کارگاه‌های ثبت نشده مشغول به کارند و همچنین کارگرانی که در فعالیت‌های اقتصادی خُردِ خوداشتغالی یا همراه با خانواده به کارهای فنی و غیره می‌پردازند"۲.
واحدهای تولیدی و کارفرمایان حاضر در اقتصاد غیررسمی را می‌توان اینگونه تعریف کرد: شرکت‌ها و مؤسسات غیررسمی و کارفرمایان مالیات پرداخت نمی‌کنند، کارگران خود را بیمه نمی‌کنند، هم مؤسسه و هم مزدبگیرانِ آن‌ها درجه‌ی بالایی از آسیب‌پذیری دارند. به دلیل اینکه کارفرمایان حاضر در این بخش همچون کارگران از حقوق اجتماعی و قانونی برخوردار نیستند توسط هیچ قانونی به رسمیت شناخته نمی‌شوند و در اجتماع از آنان حمایت نمی‌شود.
شرکت‌ها و مؤسسات غیررسمی و کارفرمایان مالیات پرداخت نمی‌کنند، کارگران خود را بیمه نمی‌کنند، هم مؤسسه و هم مزدبگیرانِ آن‌ها درجه‌ی بالایی از آسیب‌پذیری دارند. به دلیل اینکه کارفرمایان حاضر در این بخش همچون کارگران از حقوق اجتماعی و قانونی برخوردار نیستند توسط هیچ قانونی به رسمیت شناخته نمی‌شوند و در اجتماع از آنان حمایت نمی‌شود

با توجه به تعاریف سه گانه‌ی ارائه شده از کارگرانِ واحدهای تولیدی و همچنین گوناگونی مشاغل، به تعریف مشترکی که سازمان بین‌المللی کار برای توصیف وضعیت این سه بخش حاضر در اقتصاد غیررسمی به کار گرفته است می‌توان رسید .
سازمان بین المللی کار وضعیت "کارگران وکارآفرینان غیررسمی" را بر حسب پنج نوع "امنیت" که اعتقاد دارد این افراد از آن محروم هستند را اینگونه توضیح می‌دهد : ۱- محرومیت از "امنیت بازار کار" که ناظر بر ایجاد فرصت‌های شغلی مناسبی است که از طریق اجرای سیاست‌های اقتصاد کلان کشور تضمین و ارائه می‌گردد ۲- محرومیت از "امنیت اشتغال" که به مصونیت در مقابل اخراج، مقررات مربوط به استخدام و نظیر این‌ها ناظر است؛ ۳- محرومیت از "امنیت کار"، یعنی مصونیت در مقابل حوادث و بیماری‌ها در محیط کار ۴- محرومیت از "امنیت بازسازی مهارت"، یعنی محرومیت از امکاناتی برای کسب و حفظ مهارت‌ها از طریق روش‌های نوین و اموزش‌های فنی حرفه‌ای ۵- محرومیت از "امنیت نمایندگی" که ناظر است بر۳تأسیسِ اتحادیه‌های مستقل کارگری و کارفرمایی.


در دهه‌ی هفتاد میلادی سازمان بین‌المللی کار به تمامی کشورهای عضو خویش پیشنهاد می‌کرد که اهمّ تلاش خود را برای هر چه کوچک‌تر کردن این نوع فعالیت اقتصادی به کار گیرند


تغییر نگاه سازمان بین‌المللی کار به اقتصاد غیررسمی

در دهه‌ی ۷۰ میلادی سازمان بین‌المللی کار از اقتصاد غیررسمی برای توصیف "فعالیت اقتصادیِ نیروی کار فقیری که بسیار سخت کار می‌کند اما از سوی مقامات دولتی، شناسایی، ثبت حمایت یا اداره نمی‌شود استفاده کرد". بر این اساس، در دهه‌ی هفتاد میلادی سازمان بین‌المللی کار به تمامی کشورهای عضو خویش پیشنهاد می‌کرد که اهمّ تلاش خود را برای هر چه کوچک‌تر کردن این نوع فعالیت اقتصادی به کار گیرند. اما با رشد روزافزونِ این دست فعالیت‌های اقتصادی (که علت آن را می‌توان در ناتوانی دولت‌ها و بنگاه‌های خصوصی در تأمین شغل دانست) کم‌کم نگاه‌ها به این حوزه تغییر کرد.

سال ۱۹۹۱ سازمان بین‌المللی کار ترجیح داد به اعضای خود پیشنهاد کند که به عوض تلاش برای کوچک کردن این حوزه، ظرفیتِ این بخش را در تأمین اشتغال و درآمد شناسایی کنند و تلاش خود را معطوف به "بسط مقررات و حمایت‌های اجتماعی به آن کرده و حتی‌المقدور از ظرفیتِ این حوزه برای تأمین اشتغال شایسته و درآمد برای نیروی کار در حال گسترش استفاده ببرند"

در واقع آنچه مشاهده شد، آن بود که در مجموع حجم اقتصاد غیررسمی حتی در کشورهای پیشرفته رو به افزایش دارد. سازمان بین المللی کار در اثبات ادعای خود در اهمیت یافتن این بخش و سهم آن در ایجاد اشتغال، آمارهایی را منتشر کرد که نشان دهنده‌ی میزان اشتغال در بخش غیررسمی بود. داده‌های منتشر شده نشان می‌داد که ۱۷ کشور از ۴۲ کشورِ مورد مطالعه، بیش از نیمی از اشتغال کل در بخش غیررسمی متمرکز است و فقط در چهار کشور کمتر از ۱۰درصد اشتغال کل در بخش غیررسمی فعال است. کشورهای نیمه بیایانی آفریقایی بالاترین نسبت اشتغال غیررسمی را از کل اشتغال دارند و کشورهای در حال گذار اروپای مرکزی وشرقی و کشورهای مستقل مشترک المنافع (CIS) پایین‌ترین سهم را دارند۵. هم‌چنین این داده‌ها نشان می‌دادند که در بیش از نیمی از کشورها سهم غیررسمی به کل اشتغال برای زنان بیش از مردان است و در برخی کشورها چون برزیل و افریقای جنوبی و اوکراین نیز تعداد مطلق زنان در اشتغال غیررسمی بیشتر از مردان است. این اطلاعات گویای این واقعیت بود که در کشورهای هندوستان و اندونزی از هر ده زن که خارج از بخش کشاورزی کار می‌کنند نه نفر در بخش غیررسمی به کار مشغول‌اند و درکشورهای بنین و چاد و مالی بیش از ۹۵ درصد از نیروی کار غیرکشاورزِ مؤنث در بخش غیررسمی فعال هستند۶. هم‌چنین سازمان بین‌المللی کار نسبت بالای کارگران خویش فرما را به عنوان شاخصی از رشد کم اشتغال در اقتصاد رسمی و نرخ بالای ایجاد شغل در اقتصاد غیررسمی به حساب آورد. آگاهی نسبت به این وضعیت به تغییر دیدگاه سازمان بین‌المللی کار در این زمینه انجامید. از سال ۱۹۹۱ سازمان بین‌المللی کار ترجیح داد به اعضای خود پیشنهاد کند که به عوض تلاش برای کوچک کردن این حوزه، ظرفیتِ این بخش را در تأمین اشتغال و درآمد شناسایی کنند و تلاش خود را معطوف به "بسط مقررات و حمایت‌های اجتماعی به آن کرده و حتی‌المقدور از ظرفیتِ این حوزه برای تأمین اشتغال شایسته و درآمد برای نیروی کار در حال گسترش استفاده ببرند"۷.
به عبارت دیگر، نگرانی سازمان بین‌المللی کار از وضعیت افراد فعال در اقتصاد غیررسمی (به آن سبب که تحت نظر قوانین کار قرار ندارند و ممکن است شرایط برای آن‌ها به گونه‌ای پیش رود که امکانِ استثمارشان را به نحوی چشمگیر افزایش دهد)، این سازمان را واداشت که با شناسایی و به رسمیت شناختن بخش غیررسمی در ایجاد شغل و همچنین مشارکت در بالابردن تولید ناخالص ملی، به عوض سعی برای از بین بردنِ حوزه‌ی اقتصاد غیررسمی، تلاش خود را به تغییر وضعیت شغلی در این نوع از اقتصاد معطوف بدارد. بدین گونه بود که سازمان بین‌المللی کار به طرح مفهوم کارِ شایسته روی آورد.
به‌کارگیریِ مفهومِ کار شایسته می‌تواند فصلی نو در حقوق کار کشورها به شمار آید و تحرکی نوین را در فضای اقتصادی آن‌ها ایجاد کند. این البته بدان شرط که نهادهای درگیر در حوزه اقتصادی آن را جدی گرفته و به کشف و تبیین وجوه عملیِ آن در حوزه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی بپردازند


کار شایسته
در سال ۱۹۹۹ سازمان بین‌المللی کار ابتدا تعریف خود از کار شایسته به معنای اشتغال مولد با چهار مولفه‌ی آزادی، برابری، امنیت و کرامت انسانی تعریف کرد و بر این اساس شاخص‌هایی را تعریف کرد که معرف کارِ شایسته هستند. لازم به ذکر است که این شاخص‌ها لزوماً ناظر بر اقتصاد غیررسمی نیستند و فعالیت در حوزه‌ی رسمی را نیز در بر می‌گیرند. این شاخص‌ها عبارت‌اند از: ۱- درآمد مناسب و کار سودمند از لحاظ اقتصادی ۲- ساعت کار ۳- ثبات و امنیت شغلی ۴- تعادل بین کار و زندگی خانوادگی ۵- رفتار بی طرفانه در اشتغال ۶- کار امن ۷- حمایت اجتماعی ۸ – گفتمان اجتماعی . سازمان بین‌المللی کار همچنین به اصول استراتژیکی اشاره کرد که باید از طریق آن‌ها به مفهوم کار شایسته پرداخته شود. این استراتژی‌ها عبارت‌اند از: اصول و حقوق بنیادین کار؛ برخورداری از فرصت‌های شغلی و درآمد عادلانه؛ حمایت و امنیت اجتماعی؛ و گفتگوهای اجتماعی و سه جانبه. این سازمان از کشورهای عضو خواست که تلاش کنند ویژگی‌های کار شایسته را در قوانین کار خود پیاده کنند و حقوق افراد را بر این اساس رعایت نمایند.
به‌کارگیریِ مفهومِ کار شایسته می‌تواند فصلی نو در حقوق کار کشورها به شمار آید و تحرکی نوین را در فضای اقتصادی آن‌ها ایجاد کند. این البته بدان شرط که نهادهای درگیر در حوزه اقتصادی آن را جدی گرفته و به کشف و تبیین وجوه عملیِ آن در حوزه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی بپردازند.
در بخش دوم این مقاله به مباحثی که حول این مفهوم در ایران انجام شده است خواهم پرداخت.




1. محمد ضیایی بیگدلی (مترجم)، کار شایسته و اقتصاد غیر رسمی، گزارش ششم کنفرانس بین المللی کار – نودمین اجلاس سال 2002، ص 19 -20
2. همان
3. همان ص 21
4. Employment, Income and equality: A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya, ILO, Geneva, 1972.
ص 37
5. ص 41
6. The Dilemma of informal sector, Report of the Director General, ILO Conference, 78th Session, Geneva, 1991.
7. فاطمه هرندی، "کار شایسته و نماگرهای آن در ایران"، مجله برنامه و بودجه شماره 86 ص 37 تا 66 . لازم به ذکر است که دو شاخص دیگر که ناظر هستند بر وظائف کلی دولت‌ها یعنی تلاش برای ایجاد فرصت شغلی و همچنین لزوم ارائهٔ تعریف مشخصی از "کار غیرقابل قبول" نیز در زمرهٔ این شاخص‌ها هستند، اما بیشتر جنبهٔ توصیف وظائف دولت‌ها را دارند تا شاخص به معنای خاصّ آن.


■ دسته‌بندی:  «جامعه»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.




پیام‌ها