سه شنبه ۸ اردیبهشت ۹۴

مروری بر جایگاه قانونیِ سازمان حفاظت محیط زیست کشور

نسترن ناصریان

در اسفند ماه گذشته ۱۳۰ نماینده‌ی مجلس طرح دوفوریتی ادغام سازمان حفاظت محیط زیست در وزارت جهاد کشاورزی را تقدیم مجلس کردند. طرحی که از سوی فعالان محیط زیست مخرب توصیف شده است. بسیاری معتقدند برخلاف دعویِ این طرح، این سازمان حفاظت محیط زیست است که نیاز به تقویت و ارتقا به سطح یک وزارت‌خانه را دارد. در این یادداشت می‌کوشیم تا با نگاهی به تاریخچه‌ی شکل‌گیری این سازمان، به دلایل و اهمیت تقویت سازمان حفاظت محیط زیست بپردازیم.

اولین قانون برای حفاظت از محیط زیست
سازمان حفاظت از محیط زیست سرگذشت پرفراز و نشیبی دارد. تأسیسِ این سازمان به سال ۱۳۵۰ باز می‌گردد. اما توجه نهادهای قانونی به محیط زیست در کشور سابقه‌ی طولانی‌تری دارد. اول بار اهمیت توجه به محیط طبیعی و حیوانات در قانون مدنی سال ۱۳۰۷ درباره‌ی شکار مطرح شد. در تاریخ ۱۳۳۵ بود که اولین مقررات مستقل و نسبتاً جامع در زمینه حفاظت از حیات وحش با عنوان "قانون شکار" به تصویب مجلس شورای ملی رسید و کانون شکار ایران به عنوان سازمانی مستقل در جهت حفظ نسلِ وحوش و اجرای مقررات شکار تشکیل شد. وزارت کشور و وزارت دادگستری و وزارت کشاورزی مأمور اجرای این قانون بودند. طبق ماده ۳ این قانون وظایف کانون شکار تنظیم مقررات و آیین نامه‌های شکار، تعیین مناطق شکار، تحصیل پروانه شکار، تعیین انواع حیوانات غیرمجاز و فصول ممنوعه برای شکار و تعیین بهای پروانه و خرید و فروش انواع شکار مجاز یا غیرمجاز بود.

در تاریخ ۱۳۳۵ بود که اولین مقررات مستقل و نسبتاً جامع در زمینه حفاظت از حیات وحش با عنوان "قانون شکار" به تصویب مجلس شورای ملی رسید و کانون شکار ایران به عنوان سازمانی مستقل در جهت حفظ نسلِ وحوش و اجرای مقررات شکار تشکیل شد

پس از آن در تاریخ ۱۶ خرداد ۱۳۴۶ قانون شکار و صید برای حفظ و حمایت و تکثیر حیوانات قابل شکار و صید تصویب و با تصویب این قانون، قانون صید و شکار مصوب اسفند ۱۳۳۵ ملغی اعلام شد. به موجب این قانون سازمان شکاربانی ونظارت بر صید تشکیل شد که تحتِ نظر شورایعالی شکاربانی و نظارت بر صید فعالیت می‌کرد۱. فعالیت‌های سازمان شکاربانی و نظارت بر صید نسبت به کانون شکار ایران سازمان یافته‌تر و گسترده‌تر شده و از حالت افتخاری و بدون حقوق خارج گشت و شکل سازمانی به خود گرفت. ریاست این سازمان به عهده اسکندر فیروز بود. قانون مذکور بر اقدامات پیشگیرانه، حفاظتی و آموزشی پیرامون حفظ حیات وحش و نیز منابع طبیعی کشور ناظر بود ۲.

تشکیل و انحلال وزارت‌خانه‌ی منابع طبیعی
چند ماه پس از ایجاد سازمان شکاربانی، لایحه تشکیل وزارت منابع طبیعی از سوی دولت به منظور تمرکززدایی مسئولیت‌ها و وظایف از وزارت کشاورزی به مجلس ارائه شد و در تاریخ در ۲۷ آذر ۱۳۴۶ تصویب شد. به موجب ماده یک این قانون، به منظور حفظ و حمایت و اصلاح خاک‌های کشور و فراهم آوردن موجبات بهره‌برداری از آن‌ها و همچنین حفظ و حمایت و توسعه و تکثیر و بهره‌برداری از سایرمنابع طبیعی (جنگل‌ها، مراتع، حیوانات وحشی و آبزیان دریاها و هم چنین آبزیان آب‌های داخلی) وزارت منابع طبیعی‌تشکیل گردید. و به موجب ماده دو از تاریخ تصویب این قانون، سازمان جنگلبانی ایران و مؤسسات تابع آن با دارایی و بودجه و کارکنان مربوط به وزارت منابع طبیعی منتقل شد.

تنها پس از گذشت ۴ سال از گذشت عمر وزارت منابع طبیعی لایحه‌ای جنجال برانگیز تحت عنوان "قانون تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان‌های وزارت کشاورزی ومنابع طبیعی و انحلال وزارت منابع طبیعی" به مجلس ارائه شد . قانونی که پس از گفتگوهای بسیار میان موافقان و مخالفان بر سر دلایل بوجود آمدن وزارت منابع طبیعی با تغییراتی اندک در بهمن ماه ۱۳۵۰ تصویب گشت

تنها پس از گذشت ۴ سال از گذشت عمر وزارت منابع طبیعی لایحه‌ای جنجال برانگیز تحت عنوان "قانون تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان‌های وزارت کشاورزی ومنابع طبیعی و انحلال وزارت منابع طبیعی" به مجلس ارائه شد . قانونی که پس از گفتگوهای بسیار میان موافقان و مخالفان بر سر دلایل بوجود آمدن وزارت منابع طبیعی با تغییراتی اندک در بهمن ماه ۱۳۵۰ تصویب گشت و طبق ماده‌ی یکِ آن از تاریخ تصویب این قانون وزارت منابع طبیعی منحل و کلیه‌ی کارکنان وتشکیلات و وظایف و اختیارات و اعتبارات و دارایی آن وزارت وشرکت‌ها و مؤسسات و واحدهای وابسته به آن و همچنین صندوق عمران مراتع، به وزارت کشاورزی که از این به بعد وزارت کشاورزی و منابع طبیعی نامیده می‌شد منتقل و یا وابسته گشت.

تولد سازمانی برای حفاظت از محیط زیست
در عین حال در ماده‌ی چهار قانون سال ۱۳۵۰ و به احتمال زیاد برای آنکه وظائف حفاظتی وزارت منابع طبیعی ذیلِ وزارت کشاورزی قرار نگیرد سازمان شکاربانی و نظارت بر صید به سازمان حفاظت محیط زیست تغییر نام داد و برای اولین بار سازمانی که در آن مشخصاً از "حفاظت از محیط زیست" صحبت می‌شد در کشور متولد شد. از تاریخ تصویب این قانون نام سازمان شکاربانی و نظارت بر صید به سازمان حفاظت محیط زیست و همچنین نام شورای عالی سازمان شکاربانی به شورای عالی حفاظت محیط زیست تبدیل شد. کلیه امور مربوط به حیوانات وحشی و آبزیان رودخانه‌ها و آب‌های داخلی و حفظ محیط‌زیست به سازمان حفاظت محیط زیست محول شد. اما این سازمان عملاً کارِ زیادی نمی‌توانست از پیش ببرد و نیاز به تقویت امکانات وی احساس می‌شد. امری که در سال سال ۱۳۵۳ با تصویب قانون "حفاظت و بهسازی محیط زیست" محقق گشت.

در عین حال در ماده‌ی چهار قانون سال ۱۳۵۰ و به احتمال زیاد برای آنکه وظائف حفاظتی وزارت منابع طبیعی ذیلِ وزارت کشاورزی قرار نگیرد سازمان شکاربانی و نظارت بر صید به سازمان حفاظت محیط زیست تغییر نام داد و برای اولین بار سازمانی که در آن مشخصاً از "حفاظت از محیط زیست" صحبت می‌شد در کشور متولد شد

قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست
سرانجام اولین قانون که به طور نسبی همه ابعاد محیط زیست را پوشش می‌داد و ساختار تشکیلات سازمان حفاظت محیط زیست را تعیین نمود تحت نام "قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست" در تاریخ ۲۸/۳/۱۳۵۳ تصویب شد. این سازمان وابسته به نخست وزیری بود و رییس آن در مقام معاونت نخست وزیری است و زیر نظر شورای عالی محیط زیست فعالیت می‌کرد.
در ماده ۶ این قانون، وظایف و اختیارات سازمان محیط زیست علاوه بر وظائف و اختیاراتی که در قانون شکار و صید
برای سازمان شکاربانی و نظارت بر صید مقرر بود گسترش یافت و انجام دادن تحقیقات و بررسی‌های علمی و اقتصادی در زمینه حفاظت، بهبود و بهسازی محیط زیست و جلوگیری از آلودگی و برهم خوردن تعادل محیط زیست، پیشنهاد ضوابط به منظور مراقبت و جلوگیری از آلودگی آب، هوا، خاک، پخش فضولات اعم از زباله و مواد زائد کارخانجات و به طور کلی عواملی که مؤثر بر روی محیط می‌باشند به آن اضافه شد. همچنین این سازمان می‌توانست هر گونه اقدام مقتضی به منظور بهبود و بهسازی محیط زیست در حدود قوانین مملکتی با حفظ حقوق اشخاص، تهیه و تدوین ضوابط و استانداردهای زیست‌محیطی، اعمال نظارت و دخالت قانونی برای پیشگیری و منع ورود آلاینده‌ها به منابع زیست‌محیطی، تنظیم و اجرای برنامه‌های آموزشی به منظور تنویر و هدایت افکارعمومی در زمینه حفظ و بهسازی محیط زیست، همکاری با سازمان‌های مشابه خارجی و بین‌المللی به منظور حفظ محیط زیست در حدود تعهدات متقابل را نیز انجام دهد.


تولد اصل پنجاهم قانون اساسی: فراز و فرود پس از انقلاب
پس از پیروزی انقلاب اسلامی و تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در فروردین۱۳۵۸، اصل پنجاهم آن مشخصاً به امر حفاظت از محیط زیست اختصاص یافت که ضرورت و اهمیت این مسأله را از دیدگاه قانونگذاران نشان می‌دهد. طبق این قانون در جمهوری اسلامی ایران، حفاظت محیط زیست که نسل امروز و نسل‌های بعد باید در آن حیات اجتماعی رو به رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی می‌گردد. از این رو فعالیت‌های اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند، ممنوع است.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی و تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در فروردین۱۳۵۸، اصل پنجاهم آن مشخصاً به امر حفاظت از محیط زیست اختصاص یافت که ضرورت و اهمیت این مسأله را از دیدگاه قانونگذاران نشان می‌دهد

سازمان محیط زیست پس از انقلاب و با شروع جنگ فعالیت چندانی نداشت و اصل پنجاهم مورد بی‌مهری واقع شد. حتی در سال ۱۳۶۴ طرحی توسط تعدادی از نمایندگان مجلس برای ادغام سازمان در یکی از وزارتخانه‌های بهداری یا کشاورزی مطرح شد. دلایل پیشنهاد دهندگان این طرح این بود که سازمان‌هایی که زیر نظر نخست وزیری اداره می‌شوند بدلیل اینکه طبق قانون اساسی نمی‌توان نخست وزیر را در مجلس مورد پرسش قرار داد، هیچ نظارتی برعملکردشان نیست. بنابراین برای بوجود آوردن امکان طرح پرسش باید سازمان را ذیل یک وزارت‌خانه قرار داد. در سوی دیگر، مخالفانِ این طرح اظهار داشتند که وقتی که صریحاً در اصل ۵۰ از حفاظت محیط زیست نام برده شده و این مسأله را بسیار مهم دانسته برای اینکار باید متولی خاص داشته باشد. سازمان محیط زیست بیشتر شأن نظارتی و مشورتی را دارد؛ اما حفظ محیط زیست امری اجرایی است که با عملکرد وزارت‌خانه‌های گوناگون در حوزه‌های مختلف ممکن می‌شود. جایگاه قانونی این سازمان باید به‌نحوی باشد که از قدرت نظارتی کافی بر وزراتخانه‌ها و سازمان‌های خاطی برخوردار باشد و فقط نخست وزیری که وظیفه‌اش نظارت و هماهنگی میان وزارتخانه‌هاست این قدرت را دارد. طرح، رأی لازم را به دست نیاورد و منتفی شد ۳.
از اویل دهه‌ی ۷۰ تا میانه‌ی دهه‌ی ۸۰ را می‌توان فعال‌ترین دوران سازمان حفاظت از محیط زیست دانست. از این جمله‌اند: تصویب قوانین و آیین‌نامه‌های مهم در خصوص انواع آلودگی‌ها و نحوه‌ی جلوگیری از آن‌ها، پررنگ شدن نقش محیط زیست در تدوین برنامه‌های پنج‌ساله‌ی توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ، وارد کردن ملاحظات محیط زیستی در تصمیم گیری‌های کشور، ارزیابی محیط زیستی پروژه‌های بزرگ، کمک به ایجاد سمن‌های محیط زیستی. لازم به ذکر است که ارزیابی عملکرد برنامه‌های محیط زیست کشور توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری صورت می‌گیرد. همچنین در شهریور ۷۶، در جلسه هیأت وزیران عضویت رییس سازمان حفاظت محیط زیست، به عنوان عضو کمیسیون فرهنگی هیأت دولت نیز تصویب شد ۴.
از اویل دهه‌ی ۷۰ تا میانه‌ی دهه‌ی ۸۰ را می‌توان فعال‌ترین دوران سازمان حفاظت از محیط زیست دانست. از این جمله‌اند: تصویب قوانین و آیین‌نامه‌های مهم در خصوص انواع آلودگی‌ها و نحوه‌ی جلوگیری از آن‌ها، پررنگ شدن نقش محیط زیست در تدوین برنامه‌های پنج‌ساله‌ی توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، وارد کردن ملاحظات محیط زیستی در تصمیم گیری‌های کشور، ارزیابی محیط زیستی پروژه‌های بزرگ، کمک به ایجاد سمن‌های محیط زیستی

انحلال شورای عالی محیط زیست در دولت نهم

با روی کار آمدن دولت نهم و انحلال شورای عالی محیط زیست وسازمان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در سال ۱۳۸۶ به بهانه‌هایی همچون کوچک‌سازی دولت، روان‌سازی، سرعت و دقت، کارآمدی، پرهیز از تصمیمات پراکنده و متنوع، عملاً طرح‌های عمرانی و توسعه کشور بدون نظارت و بررسی و تحقیق و آمایش سرزمین و به‌صورت سلیقه‌ای انجام شدند. موضوع احداث کنارگذر تالاب انزلی، عبور جاده از جنگل ابر و جنگل ارسباران، احداث پتروشیمی در گلستان و بدتر از همه تولید بنزین توسط پتروشیمی‌ها در همین دوره مطرح شدند. رتبه‌ی ایران در تخریب‌های زیست محیطی نیز در این ۸سال ۷۶ پله سقوط داشت. و البته این افول میراث عملکرد برنامه‌ریزی و عمرانی کشور در سال‌های گذشته نیز بود.
با روی کار آمدن دولت یازدهم و احیاء مجدد شورای‌عالی محیط زیست بعد از ۷ سال اولین جلسه این شورا در ۱۳ آبان ۱۳۹۲ به ریاست حسن روحانی، رئیس جمهور تشکیل شد. معصومه ابتکار بار دیگر به ریاست این سازمان منصوب شد تا با آغاز به کار شورا با بحران‌های زیست محیطی فراوانی که گریبانگیر کشور شده بود دست‌وپنجه نرم کند. اما در دی ماه همان سال طرح ادغام سازمان حفاظت محیط زیست دوباره در مجلس مطرح شد
دلایل ارائه این طرح که توسط ۶۴ تن از نمایندگان امضاء شده بود، کوچکسازی دولت بر اساس برنامه پنجم توسعه، و پاسخگو بودن رییس سازمان به مراجع نظارتی و مشابهت وظایف سازمان محیط زیست با جنگل‌ها و مراتع و منابع طبیعی اعلام شد. این طرح با استدلال‌هایی همچون الزام توان نظارتیِ سازمان بر وزارتخانه‌ها و همچنین از این نظر که متضمن با ر مالی برای دولت بود رد شد تا بار دیگر در اواخر سال ۱۳۹۳ شاهد در شرایطی که به نظر می‌رسید معصومه‌ی ابتکار در موقعیت ضعیفی به دلیل تهاجم ریزگردها قرار دارد به مجلس و به صورتی دو فوریتی تقدیم شد.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز بر این نظر است که نمی‌توان انتظار داشت که با تغییر و جابجایی در تشکیلات یک سازمان بتوان گامی اساسی در رفع کمبودها یا بهبود اساسی امور برداشت. تحقق این اهداف نیازمند راهکارهایی جامع‌تر و نگرشی سیستمی به مقوله حفاظت از محیط زیست است

چشم‌انداز حکمرانی زیست بوم ایران
بررسی عملکرد چند دهه فعالیت سازمان حفاطت از محیط زیست جز در چارچوب قوانین، شأن نظارتی و اجرایی آن‌ها و چگونگی عملکرد دیگر دستگاه‌هایِ درگیر ممکن نخواهد بود. تأملی گذرا در تاریخچه‌ی این سازمان به خوبی آشکار می‌کند که مسئله محیط زیست، آن هم در وضع بحرانی کنونی، از وزارت‌خانه کشاورزی بسیار فراتر می‌رود. وزارت نیرو، صنایع و معادن، شهرداری‌ها، وزارت بهداشت و دیگر سازمان‌های ذیربط سهم تعیین‌کننده‌ای در وضعیت زیست‌محیطی کشور دارند؛ به‌علاوه آنکه ریشه‌ی بسیاری از بحران‌های جاری در نحوه برنامه‌ریزی کشاورزی کشور بوده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز بر این نظر است که نمی‌توان انتظار داشت که با تغییر و جابجایی در تشکیلات یک سازمان بتوان گامی اساسی در رفع کمبودها یا بهبود اساسی امور برداشت. تحقق این اهداف نیازمند راهکارهایی جامع‌تر و نگرشی سیستمی به مقوله حفاظت از محیط زیست است. فارغ از نکته اساسی فوق، طرح مذکور از جهات زیادی با ابهام مواجه است و بدون اینکه ناظر به تمامی جوانب امر باشد با بیان حکمی کلی، موضوع را به حال خود رها کرده است. بدون تردید، صرف ادغام دو سازمان بدون پیش‌بینی هیچ‌گونه تغییری در ساختار و صلاحیت‌ها، نمی‌تواند منجر به کوچک سازی دولت شود که به عنوان یکی از اهداف عمده طرح بیان شده است".

این گزارش می‌افزاید: "بررسی وضعیت موجود در زمینه مدیریت جنگل‌ها و منابع طبیعی کشور و نتایج ارزیابی‌های زیست محیطی از یک سو و روند فزاینده‌ی بحران‌ها و چالش‌های مرتبط با محیط زیست از سوی دیگر، لزوم تجدیدنظر و اصلاحات ساختاری و قانونی در نحوه‌ی مدیریت این عرصه‌ها را اجتناب ناپذیر کرده است. به گفته دیگر، نه تنها بحران‌ها و چالش‌های گذشته دارای ابعاد جدیدی شده‌اند (مانند روند تخریب جنگل‌ها، بیابان زایی، انقراض گونه‌ها، آلودگی مفرط منابع آب) بلکه چالش‌های نوینی مانند گرم شدن تدریجی زمین و تغییرات اقلیمی ناشی از آن و گسترش گونه‌های غیربومی نیز به آن‌ها افزوده شده است" ۵.

محیط زیست و پایداریِ زیست بوم مسئله‌ای چندوجهی، ملی و فراسازمانی است؛ بوجود آوردن امکان نظارت مجلس شورای اسلامی بر این سازمان باید با گسترش و تقویت حوزه‌ی نظارتی مطروحه باشد، نه تقلیل آن به یکی از وجوه اجرایی‌اش

مسلم است که نمی‌توان با طرح‌هایی نظیر بازگشت به وزارت منابع طبیعی، یا ادغام و انحلال سازمان حفاظت محیط زیست، برای چالش حکمرانی، سیاست‌گذاری و اجرایی کشور در حوزه محیط زیست کشور راه حلی پیدا کرد. محیط زیست و پایداریِ زیست بوم مسئله‌ای چندوجهی، ملی و فراسازمانی است؛ بوجود آوردن امکان نظارت مجلس شورای اسلامی بر این سازمان باید با گسترش و تقویت حوزه‌ی نظارتی مطروحه باشد، نه تقلیل آن به یکی از وجوه اجرایی‌اش.




1. در جمهوری اسلامی ایران شکار و صید همچنان تحت مقررات و ضوابط خاص خود قرار دارد اما وظیفهٔ تهیه و تنظیم قوانین مربوطه و اجرای قوانین مذکور بر عهدهٔ سازمان حفاظت از محیط زیست است.
2. این قانون در سالهای 53 و 75 اصلاح شد و وزارتخانه‌های کشاورزی، کشور و دادگستری مأمور اجرای این قانون بودند که در اصلاحیه سال 53 این مورد حذف شد.
3. مشروح مذاکرات مجلس، دوره دوم- اجلاسیه دوم، 65-1364
4. http://www.doe.ir/portal/File/ShowFile.aspx?ID=a1fc8125-b9e4-4c56-88c5-89a809eba5e2
5. http://www.yjc.ir/fa/news/4831322


■ دسته‌بندی:  «حکمرانی شهری»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.


از همین نویسنده:

■ نسترن ناصریان: کمیسیون ماده‌ی ۵ و امکانات ِنقض قانونی قانون



پیام‌ها