جمعه ۴ اردیبهشت ۹۴

تقویتِ حکمرانی محلی یا سلب مسئولیت از دولت؟

محمدرضا کابلی

گزارش نشست مدنی درباره‌ی لایحه‌ی قانونی مدیریت شهری
بیست و ششم فروردین خانه‌ی اندیشمندان علوم انسانی میزبان نشستی بود از سلسله نشست‌های مدنی حقّ بر شهرِ که در آن پیش‌نویس "لایحه‌ی قانونی مدیریت شهری" که توسط وزارت کشور تهیه شده است به بحث گذاشته شود. در این نشست که توسط سازمان مردم نهاد باهمستان۱ تدارک دیده‌شده بود،جواد مهدیزاده، پژوهشگر شهری؛ علی نوذرپور، نماینده وزارت کشور؛ میثم بصیرت، پژوهشگر شهری؛ و مراد ثقفی، مدیرمسئول فصلنامه گفتگو به نقد و بررسی لایحه و پاسخ به پرسش‌های حاضران پرداختند.

جواد مهدیزاده بر این نظر بود که قوانین باید بر بستر وضعیتِ واقعیِ اجتماعی مورد ارزیابی قرار گیرند تا بتوان نسبت به تأثیرِ آن‌ها آگاهی یافت


قانون و جامعه‌شناسی سیاسی

جواد مهدیزاده ابتدا به دلایل اهمیت یافتن نهادهای مدیریت شهری در جهان امروزی اشاره کرد. وی بر این نظر بود که رشد فزاینده‌ی شهرنشینی در جهان و اینکه شهر فضای زیستی اکثریت رو به رشدی را تشکیل می‌دهد باعث آن شده است که بحثِ حقّ مردمان بر شهر اهمیتی اساسی بیابد و هم اکنون این پرسش که چه کسانی، چه حقی بر شهر دارند به بحثی مهم تبدیل گردد. از همین منظر است که مباحث ناظر بر مدیریت شهری، شورای شهر، شهرداری و سایر نهادهای شهری و اینکه این نهادها چه جایگاهی در پیگیری و تأمین حقوقِ افراد بر شهر دارند اهمیت می‌یابند. با اینهمه جواد مهدیزاده بر این نظر بود که قوانین باید بر بستر وضعیتِ واقعیِ اجتماعی مورد ارزیابی قرار گیرند تا بتوان نسبت به تأثیرِ آن‌ها آگاهی یافت. به این معنا، نمی‌توان از یک الگوی واحد به عنوان الگوی مناسب برای سازماندهی شوراها و انتخاب شهردار که ناظر بر تمامی شهرها باشد صحبت کرد و یافتنِ الگوی مناسب نیازمند داشتنِ شناخت از سطح توسعه‌یافتگی جامعه است. از این منظر بررسی دو عامل مهمم‌تر از سایر عوامل است: یکی میزان مدنیت دولت و دیگری میزان مدنیت مردمی. وی همچنین به عواملی همچون رشد کمّی و کیفی شهرها و میزان مشارکت مردم همچون عوامل مهم در یافتنِ الگوی مناسبِ مدیریت شهری تأکید کرد.

در الگوی برگرفته از نظام‌های سیاسی، شهردار و همه‌ی معاونانش در مقابل شورای شهر مسئولیت دارند و شورای شهر هم بر انتصاب معاونان نظارت دارد و هم حقّ استیضاح و برکناری هر یک از آنان را به صورت جداگانه. حال آنکه در الگوی برگرفته از بنگاه‌های اقتصادی، شورای شهر فقط و فقط بر شهردار که اینجا در مقام مدیرعامل یک بنگاه است نظارت می‌کند


شهر: نهادی سیاسی یا بنگاهی تجاری؟
در ادامه، علی طیبی، عضو مجمع حقّ بر شهر باهمستان به مقایسه‌ی مدل‌های رایج نظام مدیریت شهری در جهان و شباهت‌ها و تفاوت‌های میان آن‌ها پرداخت. طیبی بر وجود دو الگو که یکی برگرفته از نظام سیاسی و دومی برگرفته از نظام‌های شرکتی است اشاره کرد. در الگوی برگرفته از نظام‌های سیاسی، شهردار و همه‌ی معاونانش در مقابل شورای شهر مسئولیت دارند و شورای شهر هم بر انتصاب معاونان نظارت دارد و هم حقّ استیضاح و برکناری هر یک از آنان را به صورت جداگانه. حال آنکه در الگوی برگرفته از بنگاه‌های اقتصادی، شورای شهر فقط و فقط بر شهردار که اینجا در مقام مدیرعامل یک بنگاه است نظارت می‌کند. با این توصیف می‌توان گفت که که الگوی پیشنهادی وزارت کشور برای مدیریت شهرهای بالاتر از ۲۰۰ هزار نفر بیشتر به الگوی بنگاه‌داری شباهت دارد تا الگوی سیاسی.


میراثِ برنامه‌ی پنجم توسعه
علی نوذرپور نماینده‌ی وزارت کشور یادآور این مسئله شد که به لزوم تدوین برنامه‌ای برای مدیریت شهری اول بار در قانون برنامه‌ی پنج ساله‌ی دوم اشاره شد. اما آنچه امروز در اینجا مورد بحث قرار می‌گیرد ناظر بر تلاش‌هایی است که در شهرداری تهران انجام شد به منظور تحقق ماده ۱۷۳ برنامه پنجم توسعه۲. از آنجا که دولت‌های نهم و دهم که خود نویسندةی برنامه‌ی پنجم توسعه بودند نسبت به این بند توجهی نشان ندادند، شهرداری تهران رأساً وارد کار شد و تدوین پیش‌نویس این لایحه را آغاز کرد. نوذرپور یادآور شد که با روی‌کار آمدن دولت یازدهم، این پیش‌نویس مورد توجه قرار گرفت و در یک فرآیند یک‌ساله با حضور شهرداران، شوراها و نخبگان این حوزه آن را مورد مورد بررسی قرار داد که نهایتاً منجر به تهیه‌ی این لایحه شد. یکی از موضعات مورد توجه در این لایحه، انتخاب شهردار است که باید در کنار دیگر جوانب مدیریت شهری موجود در لایحه مورد بحث واقع شود. مورد بعدی در این لایحه این است که همه‌ی وظایفی که از جنس امور محلی است مثل آب، برق، گاز، امور سازمان‌های بهزیستی، میراث فرهنگی و محیط‌زیست، آموزش و پرورش، امور مربوط به زمین‌های شهری و تهیه طرح‌های شهرسازی است به شوراها و شهرداری‌ها واگذار می‌شود.

نوذرپور همچنین یادآور شد که به منظور تأمین بودجه‌ی این وظایف معتقد هستیم که همچنان که امور کشور را به ملی و محلی تقسیم می‌کنیم، باید منابع عمومی را هم به منابع عمومی ملی و محلی تقسیم کنیم و منابع عمومی محلی به شهرداری‌ها داده شود تا صرف امور محلی شود

نوذرپور همچنین یادآور شد که به منظور تأمین بودجه‌ی این وظایف معتقد هستیم که همچنان که امور کشور را به ملی و محلی تقسیم می‌کنیم، باید منابع عمومی را هم به منابع عمومی ملی و محلی تقسیم کنیم و منابع عمومی محلی به شهرداری‌ها داده شود تا صرف امور محلی شود. یعنی در کنار وظایفی که به شهرداری‌ها واگذار می‌شود، بهمراه آن منابع، امکانات، سازمان، ساختار و تشکیلات هم واگذار می‌شود. و برای این منظور همزمان با این لایحه، لایحه‌ی دیگری تحت عنوان "لایحه تأمین منابع درآمدی پایدار" توسط وزارت کشور به دولت تقدیم شده است.


تحقق تمرکززدایی در گرو اصلاح پیش نویس لایحه است
مراد ثقفی، سخنران بعدی بر این نظر بود که این لایحه می‌تواند پاسخی به خواسته‌ی صد ساله‌ی ایرانیان که اول بار در جریان انقلاب مشروطه بیان شد باشد در صورتی که اصلاح گردد. مراد ثقفی گفت که اولین ایراد این لایحه آن است که در تدوینش با نیروهای سیاسی و اجتماعی و مدنی شهر مشورتی نشده‌است و این بدان معناست که از همان آغاز کار حقً ساکنان شهر نادیده گرفته شده است که در تناقض با منطق تمرکززداییِ ناظر بر لایحه است. وی یادآور شد که در این لایحه شهرداری به "دولتِ شهر" تبدیل می‌شود و شورای شهر به "مجلسِ شهر". حال اولین پرسش ما آن است که در این لایحه چه قدرتی به دولتِ شهر داده‌ایم و چه امکاناتِ هدایتی و نظارتی به مجلس شهر.

مراد ثقفی گفت که اولین ایراد این لایحه آن است که در تدوینش با نیروهای سیاسی و اجتماعی و مدنی شهر مشورتی نشده‌است و این بدان معناست که از همان آغاز کار حقً ساکنان شهر نادیده گرفته شده است که در تناقض با منطق تمرکززداییِ ناظر بر لایحه است

به عنوان مثال در این لایحه علیرغم افزایش حیرت‌انگیزِ قدرت شهردار، حتی تعداد نمایندگان شورای شهر تغییر نکرده‌است و این شورا حقّ نظارت و استیضاح و برکناری معاونان شهردار را هم ندارد. همچنین شهردار برای انتخاب معاونانش نباید از شورا رأی اعتماد بگیرد. مورد دیگر استیضاح شهردار است با چهار سوم آراء یعنی حتی بیشتر از دو سومی که امروز برای این استیضاح لازم است و حتی برای استیضاح رئیس جمهور.
وی ایراد دیگر این لایحه را سپردن ریش و قیچی به دست شهردار در بسیاری از حوزه‌های حساس شهری همچون مالکیت زمین شهری، آلودگی هوا و آب، تعیین حدود و محدوده‌ی شهر، تهیه‌ی طرح‌های جامع و تفصیلی دانست. ثقفی بر این نظر بود که با یک‌چنین اقتداری نمی‌توان امیدوار بود که صِرف وجود قوانین بالادستی بتوان بر عملِ شهرداری نظارت کرد. آخرین و البته نه کم اهمیت‌ترین ایرادِ این لایحه را ثقفی سکوتِ آن در قِبال نهادهای حکومتی دانست. وی خاطر نشان کرد که با تضعیف دولت و محدود نکردنِ حدود اختیارات نهادهای حکومتی در مداخله در شهر، این لایحه می‌تواند سرنوشتی همچون لایحه‌ی خصوصی‌سازی داشته باشد که نتایج اجرایش دادِ طرفدارانِ سابق آن را نیز در آورده است. وی راه چاره را در مشارکت دادنِ تمامی نهادهای ذی‌نفع در بازبینیِ این لایحه دانست.
آخرین و البته نه کم اهمیت‌ترین ایرادِ این لایحه را ثقفی سکوتِ آن در قِبال نهادهای حکومتی دانست. وی خاطر نشان کرد که با تضعیف دولت و محدود نکردنِ حدود اختیارات نهادهای حکومتی در مداخله در شهر، این لایحه می‌تواند سرنوشتی همچون لایحه‌ی خصوصی‌سازی داشته باشد که نتایج اجرایش دادِ طرفدارانِ سابق آن را نیز در آورده است


هر شهر یک منشور
در بخش بعدی میثم بصیرت به انتقاد از لایحه پرداخت. به نظر وی این لایحه نه توسط وزارت کشور بلکه توسط شهرداری تهران و برای کلان‌شهرها تهیه شده است و نیازهای شهرهای کوچک را نادیده گرفته است. در تهیه‌ی این لایحه به هیچ وجه نظر شهروندان و سمن‌ها دیده نشده و فقط به نظرخواهی از بخش خاصی از نخبگان اکتفا شده است. بصیرت بر این نظر بود که این لایحه در عوض آن‌که به سود شکل‌گیری دولت محلی باشد، تمام تلاشش بر آن استوار شده است تا نهاد سازمان شهرداری‌ها را که جایگزین نهاد اتحادیه‌ی شهرداری‌ها که نهادی محلی بوده است بکند و به آن مشروعیت قانونی ببخشد.
وی همچنین بر این نظر بود که با توجه به ضعف نظام حزبی در کشور باید مکانیسم انتخاب اعضای شورا و مکانیسم رابطه‌ی شورا و شهرداری تغییر کند. او ضعف دیگر لایحه را در آن است که برای کل کشور یک مدل مدیریتی پیشنهاد کرده و نتیجه‌ی این امر آن خواهد شد که این لایحه علیرغم ادعایش مبنی بر تمرکززدایی، موجب تمرکز می‌شود و بر خلاف تصور به بزرگ شدن دولت می‌انجامد. بصیرت بر این نظر بود که به عوض دیکته کردن مکانیسمی یکدست بهتر آن است که شهرها منشوری داشته باشند که در آن از جمله شیوه‌ی انتخاب شهردار ذکر شود و این منشور از طریق همه‌پرسی از شهروندان مشروعیت بیابد.

بصیرت بر این نظر بود که به عوض دیکته کردن مکانیسمی یکدست بهتر آن است که شهرها منشوری داشته باشند که در آن از جمله شیوه‌ی انتخاب شهردار ذکر شود و این منشور از طریق همه‌پرسی از شهروندان مشروعیت بیابد

در پایان میزگرد و پس از طرح پرسش‌های حاضران علی نوذرپور چگونگی تصویب و بررسی این لایحه در دولت را شرح داد. بر این اساس کارگروه‌های تخصصی در کمیسیون کلانشهر تهران و سایر کلانشهرها، همزمان با دولت به بررسی این لایحه خواهند پرداخت. یک کارگروه موضوعات مربوط به شهرسازی را مورد بررسی قرار می‌دهد، یک کارگروه موضوعات مربوط به حمل‌ونقل و ترافیک، کارگروه سوم موادِ مربوط به حوزه‌های فرهنگی و اجتماعی، کارگروه چهارم مسائل مربوط به درآمدی و بودجه‌ای و کارگروه پنجم به مسائل ساختاری و مدیریتی خواهد پرداخت. وی تأکید کرد که نمایندگان سازمان‌ها و سمن‌ها هم می‌توانند در این کارگروه‌ها عضو باشند و نتیجه‌ی کار به هیأت دولت ارائه خواهد شد.




1. http://bahamestan.net/?p=915
2. مادهٔ 173 قانون برنامهٔ پنجم توسعه به این شرح است: "دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهیهٔ برنامهٔ جامع مدیریت شهری به منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچهٔ شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظائف و تصدی‌خای دستگاه‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی و شهرداری‌ها، بازنگری و به‌روزرسانی قوانین و مقررات شهرداری‌ها و ارتقاء جایگاه شهرداری‌ها و اتحادیهٔ آن‌ها اقدام قانونی به عمل آورد".


■ دسته‌بندی:  «رویدادها»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.




پیام‌ها