دوشنبه ۱ دی ۹۳

گزارش مرکز پژوهش‌ها از مشاغل دستفروشی:

حمیده چگونیان

اولین گام برای حفاظت قانونی از اقتصاد غیررسمی؟
مرکز پژوهش‌های مجلس‌شورای‌اسلامی در مهرماه ۹۳ مطالعه‌ای جامع۱ در موضوع دستفروشان خیابانی با عنوان "بررسی نحوه‌ی برخورد عوامل شهرداری با سدمعبر و مشاغل دستفروشی (موضوع تبصره‌ی۱ ماده‌ی ۵۵ قانون شهرداری۲)" انجام داده‌است. بهانه‌ی این مطالعه، به قتل رسیدن دست‌فروشی در شرق تهران در درگیری با مأموران شهرداری است۳. پرداختن به اوراقِ این گزارش، از باب رویکردی نوین که بر مبنا و با استناد به قانون اساسی و قوانین موضوعه درباره‌ی این پدیده در جوامع توسعه‌یافته انجام شده، حائز اهمیت است. آنچه این مطالعه را از دیگر گفتارهای رایج نزد مسئولان و سیاست‌گذاران شهری و برخی اقتصاددانان متمایز می‌کند، در نگاه و تحلیل متفاوت از تفکر نسبتاً غالب در میان مسئولانِ دولت و شهرداری است به دستفروشان و مشاغل دستفروشی؛ و هم‌چنین تلاش برای ارائه‌ی راهکارهایی غیر حذفی برای "ساماندهی" این مشاغل.

مردادماه ۹۳، خبرگزاری‌ها کشته‌شدن مرد دستفروشی را در درگیری با عوامل شهرداری منتشر کردند. خبر سریعاً به حوزه‌های مختلف گسترش پیدا کرد و اظهارنظرهای متفاوتی پیرامون مسئولیت و حدود تقصیر شهرداری در این رابطه مطرح شد. این اتفاق بار دیگر لزوم توجه به دستفروشان و در پی آن، "ساماندهی" آنان را در دستور کار قرار داد. اظهارنظرهای متفاوت مسئولان شهرداری و شورای شهر از نوع نگاه آن‌ها به این پدیده و همچنین از شانه خالی کردن در برابر مسئولیت‌شان حکایت داشت. ادبیاتی که از دستفروشان عمدتاً به عنوان "معضل" یاد می‌کند و بدون اجرای مابقی قوانین مربوط به کسب و کار تنها با استناد به تبصره ۱ماده ۵۵ قانون شهرداری در ذیل مفهوم گسترده‌ی "سدمعبر"، اقداماتی گاهاً جرحی را علیه دستفروشان انجام می‌دهد. ادبیاتی که نه تنها در بیان مسئولان شهرداری و شورای‌شهر که در قالب بیلبورد در خیابان‌ها و تابلو در ایستگاه‌های مترو سعی در جا انداختن آن در اذهان شهروندان به عنوان فرهنگ مسلط دارد.

گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که هجوم شهرداری به دستفروشان علاوه بر آنکه عملی غیرانسانی و خشونت‌بار به شمار می‌آید، مانعی در برابر دولت و حکومت برای انجام وظائف و تعهداتشان در قبال مردم نیز هست

در برخورد با قتل این دستفروش توسط مأموران شهرداری، مجموعه‌ی شهرداری و شورای‌شهر که استیفای حقوق شهروندان از جمله‌ی مسئولیت‌های آن‌هاست، قبول مسئولیت نکرده و آن را تقصیر پیمانکار دانستند، اما هیچ‌گاه بیان نکردند که نحوه‌ی انتخاب پیمانکاران را چه قانونی تعیین می‌کند؟ و آنکه نظارت بر پیمانکاران شهرداری وظیفه‌ی کدام نهاد است؟ آیا قانون شهرداری را مجاز می‌داند که اجرای (تبصره‌ی ۱ماده‌ی ۵۵) را به پیمانکار بسپارد یا نه؟ در واکنش به این اتفاق، محمدباقر قالیباف شهردار تهران صلاحیت رسیدگی به این موضوع را از اختیارات قوه قضاییه برشمرد۴ و شهردار منطقه ۴ تهران هم این موضوع را بی ارتباط با شهرداری دانست و درگیری صورت‌گرفته را بین یک کارگر با عوامل پیمانکار این منطقه به‌شمار آورد۵.

نگاهی به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس
محققان این مرکز با تأکید بر نگاه انسانی و برابرطلبانه‌ی قانونگذار نسبت به جایگاه افراد در قانون اساسی و لزوم ایجاد شغل و هم‌چنین امنیت جانی و مالی افراد، با اضافه کردن پیشوند "شغل" به "دستفروشی" و تبدیل آن به "شغل دستفروشی" به‌روشنی از لزوم ادغامِ این فعالیت به حوزه‌ی اقتصادی کشور حمایت کرده‌اند. همچنین مرکز با استناد به قوانین بالادستی و مرتبط با تبصره ۱ ماده ۵۵ قانون شهرداری اثبات می‌کند که عملکرد شهرداری در ارتباط با دستفروشان هم خلاف نص صریح قانون اساسی است۶، و هم برخلاف قوانین موضوعه. به عبارت دیگر، گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که هجوم شهرداری به دستفروشان علاوه بر آنکه عملی غیرانسانی و خشونت‌بار به شمار می‌آید، مانعی در برابر دولت و حکومت برای انجام وظائف و تعهداتشان در قبال مردم نیز هست.

نقض قانون اساسی
۱- اصل ۴۳ قانون اساسی تأکید دارد که "برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشه‌کن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد با حفظ آزادگی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار می‌شود". مرکز پژوهش‌ها به طور مشخص بر دو بند از این اصل –بندهای ۲ و ۴- تأکید می‌گذارد:

از اینکه در مواردی قانون، سدمعبر را تخلف به شمار می‌آورد نمی‌توان نتیجه گرفت که سدکننده‌ی معبر مجرم است. مطابق اصل قانونی بودن مجازات‌ها تنها عملی را می‌توان جرم دانست که قانون آن را جرم بداند و برایش مجازاتی تعیین کند. بر این اساس دستفروشی جرم نیست

بند ۲: "تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قراردادن وسائل کار در اختیار همه‌ی کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند، درشکل تعاونی از راه وام بدون بهره یا هر راه مشروع دیگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص منتهی می‌شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق در آورد. این اقدام باید با رعایت ضرورت‌های حاکم بر برنامه‌ریزی عمومی اقتصاد کشور در هر یک از مراحل رشد صورت گیرد". آنچه از این ماده و تبصره‌اش به دست می‌آید این است که شهرداری نه تنها با گرفتن فضای کسب و کار از دستفروشان مرتکب فعل غیرقانونی می‌شود بلکه با این‌کار خود را در مقابل دولت قرار می‌دهد .
بند ۴ "رعایت آزادی انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به کاری معین و جلوگیری از بهره کشی از کار دیگری". مرکز پژوهش‌ها عملکرد شهرداری را در تناقض با فحوای این بند نیز به‌شمار می‌آورد.
محققان مرکز پژوهش‌ها هرگونه اقدام جرحی، توقیف اموال و جریمه را ناقض حقوق ملت و خلاف اصل ۲۲ قانون اساسی می‌دانند. اصل ۲۲ام قانون اساسی تأکید دارد که "حیثیت، جان، حقوق، مسکن، شغل اشخاص از تعرض مصون است مگر در مواردی که قانون تجویز کند" . به عبارت دیگر از اینکه در مواردی قانون، سدمعبر را تخلف به شمار می‌آورد نمی‌توان نتیجه گرفت که سدکننده‌ی معبر مجرم است. مطابق اصل قانونی بودن مجازات‌ها تنها عملی را می‌توان جرم دانست که قانون آن را جرم بداند و برایش مجازاتی تعیین کند. بر این اساس دستفروشی جرم نیست.
تفسیر محققان مرکز پژوهش‌ها از تبصره ۱ ماده ۵۵ به کل نافی واگذاری مسئولیت رفع موانع سد معبر توسط این نهاد به غیر است. با استناد به این جمله که "... شهرداری مکلف است [...] در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن [...] به وسیله‌ی مأمورین خود رأساً اقدام کند"

محققان مرکز پژوهش‌ها همچنین با استناد به اصل ۴۰ قانون اساسی اقدامات تعرضی و جرحی مأموران شهرداری را نسبت به دستفروشان خلاف قانون اساسی می‌شناسند. اصل ۴۰ می‌گوید که "هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله‌ی اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد". نتیجه آنکه شهردای برای اعمال حقّ قانونی خویش در اجرای تبصره‌ی۱ ماده ۵۵ قانون شهرداری باید به تذکر و ممانعت و احیاناً جمع‌آوری اکتفا کند. بر این اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، قرائت موسع شهرداری از عبارت "رفع سدمعبر" را صحیح نمی‌داند.


نقض قانون مجازات اسلامی
به استناد ماده‌ی ۵۰۹ قانون مجازات اسلامی "هرگاه کسی در معابر یا اماکن عمومی با رعایت مقررات قانونی و نکات ایمنی عملی به مصلحت عابران انجام دهد و اتفاقاً موجب وقوع جنایت یا خسارت گردد ضامن نیست". مرکز پژوهش‌های مجلس، با تعریف دستفروشی به عنوان شغلی که نیاز عابران پیاده را برطرف می‌کند آن را مشمول این ماده دانسته و می‌نویسد: "دستفروشی تا زمانی که در راستای نیاز مردم باشد و موجب خسارت برای افراد نگردد موجب ضمان و ممنوعیت تبصره ۱ ماده ۵۵ قانون شهرداری نمی‌گردد"۷.

"سازمان بین‌المللی کار" با تغییر نگاه خود از دهه‌ی ۹۰ میلادی به بعد ، با بررسی سهم این نوع فروشندگان در اقتصاد، بر این نظر است که باید فروشندگان خیابانی را به عنوان گروهی فعال در اقتصاد غیررسمی مدّ نظر قرارداد و تلاش کرد که این گروه از تمامی مزایای فعالان در اقتصاد رسمی برخوردار شوند

همچنین تفسیر محققان مرکز پژوهش‌ها از تبصره ۱ ماده ۵۵ به کل نافی واگذاری مسئولیت رفع موانع سد معبر توسط این نهاد به غیر است. با استناد به این جمله که "... شهرداری مکلف است [...] در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن [...] به وسیله‌ی مأمورین خود رأساً اقدام کند". تفسیر مرکز پژوهش‌ها از این ماده آن است که در این زمینه استفاده از نیروهای پیمانکار خلاف قانون می‌باشد زیراعبارت "به وسیله‌ی مأمورین خود رأساً اقدام کند" دلالت بر عدم ارجاع این تکلیف بر سایرین دارد.
علاوه بر تمامی این ایرادات حقوقی و قانونی، گزارش مرکز پژوهش‌ها به جنبه‌ی دیگری از کم‌کاری و سلب مسئولیت شهرداری اشاره می‌کند و آن وجه منحصراً سلبیِ عمل شهرداری در رسیدگی به موضوع دستفروشی است. در واقع شهرداری بدون ارائه‌ی راهی جایگزین به این افراد، فقط به جمع‌آوری بساط‌شان اقدام می‌نماید. در گزارش مرکز پژوهش‌ها به یکی از این راه حل‌ها که همانا گسترش میادین میوه و تره‌بار است اشاره شده است. محققان این مرکز بر این نظرند که چنین راه حلی امکان ایجاد حدود ۷۰۰۰ الی ۲۸۰۰۰ شغل جدید را دارد و فرصتی مطلوب برای ایجاد امکان شغل برای دستفروشان خواهد بود. راه حلی مطلوب اما تا حدی در تضاد با شغل دستفروشی که به اذعان همین گزارش شغلی است پاسخگوی نیازِ خریدارانِ گذری.

دستفروشان: کارآفرینانِ خُرد
در مقایسه‌ی میان آنچه جهان در حال وقوع است با بررسی اقوال مسئولان کشور می‌توان به ضرس قاطع دریافت که مطالعه و گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تنها ادبیات موجود در میان نهادهای رسمی کشور است که شغل دستفروشی را به رسمیت شناخته و سهم آنان را در اقتصاد غیررسمی به حساب آورده است .در حالی که نهادهای بین‌المللی مانند "دفتر بین‌المللی کار" بر لزوم ساماندهی، ایجاد چارچوب‌های قانونی و حفاظت از آنچه امروز اقتصاد غیر رسمی نامیده می‌شود تاکید دارند متأسفانه در کشور ما نگاه به این نوع اقتصاد همچنان نگاهی شکسته است.
سال‌هاست که سازمان‌های بین المللی و نهادهای ملی در بسیاری از کشورها به گونه ای دیگر با پدیده‌ی دستفروشی روبرو می‌شوند . "سازمان بین‌المللی کار" با تغییر نگاه خود از دهه‌ی ۹۰ میلادی به بعد ، با بررسی سهم این نوع فروشندگان در اقتصاد، بر این نظر است که باید فروشندگان خیابانی را به عنوان گروهی فعال در اقتصاد غیررسمی مدّ نظر قرارداد و تلاش کرد که این گروه از تمامی مزایای فعالان در اقتصاد رسمی برخوردار شوند۸. همچنین مؤسسه‌ی "مطالعات دیده‌بانیِ اقتصاد غیررسمی" اظهار می‌کند که فروشندگان خیابانی نمایندگان اقتصادی هستند که منبع مهم ایجاد کار در بسیاری از شهرها می‌باشند و افرادی هستند که دستیابی به خدمات و کالاها را در فضای شهری تسهیل می‌کنند۹. در راستای حمایت از این فروشندگان و کار آن‌ها، هند به عنوان نخستین کشور ، قانونی تحت عنوان «برخورداری از حق امرارمعاش و مقررات مربوط به دستفروشی» را به تصویب رساند۱۰.

باید تلاش مرکز پژوهش‌های مجلس را ارج نهاد و با تقویت این نوع نگاه، سازوکار حمایت قانونی از دستفروشان را فراهم کرد. همانگونه که حقوقدان‌ها و کارشناسان این تحقیق عنوان کرده‌اند با کمک گرفتن از نهادهای دولتی و غیردولتی و هم‌چنین سازمان‌های مردم نهاد می‌توان محیطی را برای کسب و کار این دسته از بازیگران غیررسمی اقتصاد فراهم کرد

در مقایسه با این روند بین‌المللی، متاسفانه مجموعه‌ی قوای سه گانه‌ی در کشور ما با معضل و سربار دانستن افرادی که به شغل دستفروشی مشغول هستند، ادبیاتی هم‌سو با مسئولان شهرداری و شورای شهر پیش‌گرفته‌اند: یا به "ساماندهی" به معنای سلبی این امر اشاره می‌کنند یا دستفروشان را برهم زننده‌ی نظم اجتماع و شهر می‌دانند که به بنیان اقتصاد و خانواده نیز لطمه وارد می‌کنند. این گفتارها را می‌توان هم در سخنان رئیس جمهور پیدا کرد که "دستور پاکسازی شهرها از متکدیان و معتادان را می‌دهد۱۱" هم در اظهارنظرهای برخی نمایندگان کمیسیون‌های اجتماعی و اقتصادی مجلس که اظهار می‌کنند دستفروشی به بنیان خانواده را صدمه می زند۱۲ "و چهره‌ی کشور را به صورت نامناسب و زشت در می‌آورد۱۳ و هم در صحبت پاره‌ای از جامعه‌شناسان چون امان‌الله قرایی‌مقدم که در مصاحبه‌ای با نشریه‌ی دنیای اقتصاد می‌گوید که دستفروشان، آسیب اجتماعی را به ارمغان می‌آورند۱۴.
با توجه به این نوع موضعگیری‌هاست که باید تلاش مرکز پژوهش‌های مجلس را ارج نهاد و با تقویت این نوع نگاه، سازوکار حمایت قانونی از دستفروشان را فراهم کرد. همانگونه که حقوقدان‌ها و کارشناسان این تحقیق عنوان کرده‌اند با کمک گرفتن از نهادهای دولتی و غیردولتی و هم‌چنین سازمان‌های مردم نهاد می‌توان محیطی را برای کسب و کار این دسته از بازیگران غیررسمی اقتصاد فراهم کرد




1. http://rc.majlis.ir/fa/report/show/908176
2. مادهی 55 قانون شهرداری‌ها- تبصره 1- سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها و استفاده غیر مجاز آن‌ها و میدان‌ها و پارک‌ها و باغ‌های عمومی برای کسب و یا سکنی و یا هر عنوان دیگری ممنوع است و شهرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن مذکور فوق به وسیله مأمورین خود رأساً اقدام کند.
3. http://ilna.ir/news/news.cfm?id=196072
4. http://www.isna.ir/fa/news/93052714322/
5. همان. در همین زمینه می‌توان به گفته‌های دیگر مسئولان شهرداری نیز اشاره کرد. به عنوان مشتی نمونهی خروار، "احمد دنیامالی" عضو شورای شهر تهران هم عدم مسئولیت شهردار را این گونه عنوان کرد : اگر قرار باشد قالیباف برای قتل دستفروش عذرخواهی کند باید صبح تا شب بگوید مردم ببخشید . با اظهارنظر عضو شورای شهر این معنی به ذهن متبادر می‌شود که آیا در شهر ما که پایتخت کشور هم هست "صبح تا شب" نسبت به دستفروشان تعدی می‌شود و آن‌ها مورد هجوم مأموران شهرداری یا پیمانکارانش قرار می‌گیرند؟ متاسفانه اظهاراتی از این دست که نشان دهندهی نوع نگاه مجموعهی شهرداری و شورای شهر و سیاست گذاران شهری است به وفور یافت می‌شود.
6. اصول 22 – 28 – 37 – 40 – 43 – 46 – 50 قانون اساسی که در متن اصلی اشارهی کامل به آن شده است . اما در این متن به اقتضای مقاله صرفاً به اصول 43- 22- 40 ام قانون اساسی اشاره شده است .
7. ص-11
8. http://yekshahr.net/2014/08/street-vendors-statistics-and-policy.html
همان -
9. http://fararu.com/fa/news/209471/
10. http://www.khabaronline.ir/detail/379605/Politics/government
11. http://www.salamatnews.com/news/88960/interview-724
محسن علیمردانی و نماینده مردم زنجان و طارم و عضو کمیسیون اجتماعی مجلس
12. http://www.icana.ir/Fa/News/173220
13. فرهاد دلق پوش نمایندهی مردم آستارا عضو کمیسیون اقتصادی مجلس
14. http://tejarat.donya-e-eqtesad.com/fa/packagestories/details?service=social_economy&story=2384656f-7464-4931-819f-1bec57f7e871


■ دسته‌بندی:  «حکمرانی شهری»

■ در این مطلب به «» اشاره شده است.




پیام‌ها