جمعه ۳۱ مرداد ۹۳

شئونِ نظارتیِ شورای شهر

مژگان کاوه

امروز در اکثر شهرهای جهان، اداره‌ی شهر را شوراهای شهرها برعهده دارند و معمولاً نیز با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند و شهردار به عنوان متولی امور اجرایی شهر توسط این شورا تعیین می‌گردد. در ایران، شورای اسلامی شهر، مجلسی محلی در سطح شهر است که نمایندگان آن توسط مردم همان شهر انتخاب می‌شوند. وظیفه اصلی این مجلس: انتخاب شهردار، تصویب بودجه و نظارت بر عملکرد شهرداری‌هاست.
بنابر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شوراها یکی از ارکان نظام هستند. بر اساس مفاد قانون شهرداری و نیز قانون انتخابات شوراهای شهر و روستا، این نهاد یک مرجع تصمیم‌گیری و نظارتی است. هر چند در مقایسه با بسیاری از کشورها هنوز حوزه‌ی اختیارات شهرداری‌ها در ایران کوچک به نظر می‌رسند. به عنوان مثال در بسیاری از کشورهای پیشرفته‌ی جهان، آموزش و پرورش و خدمات‌رسانی‌های شهری همچون اداره‌ی آبو فاضلاب و برق در زمره‌ی اختیارات شهرداری‌ها قرار دارند۱.

با اینهمه تأثیر تصمیمات شهرداری و نوع و شیوه‌ی اداره‌ی امور شهری به توسط شهرداری تأثیری عمیق و گسترده بر زندگی تک‌تکِ شهروندان دارد. شهروندانی که برای نظارت بر اجرای این امور، شورای شهر را بر می‌گزینند. از این رو آشنایی و آگاهی شهروندان از شأن نظارتی شورای شهر از اهمیت بسزایی برخوردار است. این شناخت از جمله به ما نشان می‌دهد که چه انتظاراتی می‌توانیم از نمایندگان خود در نظارت بر عملکردِ شهرداری داشته باشیم. برای این منظور و همچنین به منظور آشنایی خودِ اعضای شورای شهر به محدوده‌ی اختیارات‌شان، سید سعید میرمحمدی۲، کارشناس ارشد حقوق عمومی و مدرس دانشگاه، طی سلسلسه مقالاتی که در وبلاگ خبری تحلیلی اراک آنلاین منتشر شدند به جوانب مختلف این شئون نظارتی پرداخته است۳. در این سلسله مقالات که در اینجا خلاصه‌ای از مجموعه‌ی آن‌ها را به‌دست می‌دهیم، این شئون، از منظر حقوق اساسی، اداری، مالی، تقنینی و غیره که شامل نظارت اطلاعی، استصوابی، ارشادی یا پیشگیری و تعقیبی می‌شوند، مورد بحث و بررسی فرار گرفته‌اند۴.

بسیار گفته می‌شود که مدیریت اجرایی در حوزه شهر امری تخصصی و علمی‌است، اما تعریف شوراهای شهر در قانون اساسی به روشنی حکایت از اراده‌ی قانون‌گذار دارد مبنی بر اینکه مجمعی متشکل از افراد ساکن در جغرافیای شهری با عناوین شغلی متفاوت بر نحوه‌ی عملکرد دستگاه‌ها و اجرای سیاست‌های شهری نظارت نمایند

شوراهای شهر در قانون اساسی
اصل هفتم قانون اساسی شوراها را از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور ذکر نموده است. اصل یکصدم قانون اساسی نیز اداره امور را تحت نظارت شوراها تعریف کرده است. برداشتی که می‌توان از اصل هفتم قانون اساسی داشت، این است که شوراها دارای دو کارکرد و اختیار متفاوت می‌باشند: ۱- شورا به عنوان رکن تصمیم گیرنده؛ ۲- شورا به عنوان رکن اداری.
اصل یکصدم قانون اساسی نیز صراحتاً به شآن نظارتی شوراها اشاره دارد. به دلیل آنکه ذاتِ تصمیم‌گیری در شورای شهر جمعی‌است، این شورا موظف است که امور اجرایی را به فردی واگذار کند که وی مسئولیت "فردی" این امر را در محدوه‌ی تعریف شده توسط قانون بپذیرد. به این معنا، شورای اسلامی شهر حلقه ارتباط مردم با مدیران اجرایی شهر نیز به شمار می‌آید.
بسیار گفته می‌شود که مدیریت اجرایی در حوزه شهر امری تخصصی و علمی‌است، اما تعریف شوراهای شهر در قانون اساسی به روشنی حکایت از اراده‌ی قانون‌گذار دارد مبنی بر اینکه مجمعی متشکل از افراد ساکن در جغرافیای شهری با عناوین شغلی متفاوت بر نحوه‌ی عملکرد دستگاه‌ها و اجرای سیاست‌های شهری نظارت نمایند. علاوه بر این به عنوان واسطه ارتباط میان مجریان محلی با مردم، شورای شهر مسئولیت جلب همکاری و مشارکت عمومی را نیز بر عهده دارد. از این رهگذر شهروندان صرفاً اعمال حق نمی‌نمایند، بلکه با تشکیل شوراها و اتخاذ تصمیمات و وضع نظامات شهری توسط آن‌ها، احساس تکلیف نیز خواهند کرد.
با این اوصاف، شورای شهر نوعی پارلمان شهری است که باید نظارت‌های خود را بر جنبه‌های مختلف شهری اعمال کند. از این حیث نظارت‌هایی که شورای شهر بر امور شهری اعمال می‌نماید، همجنس و مشابه نظارت مجلس بر قوه مجریه است و در تحلیل شئن نظارتی شورای شهر همان نظارت‌ها را می‌توان تبیین نمود. در بیان خصوصیات نظارت شورای شهر و تحلیل آن از منظر حقوق اساسی دو ویژگی اساسی (کمی و کیفی) را می‌توان برشمرد.
سئوال مهم این است که آیا شورا می‌تواند علاوه بر نظارت بر نحوه اجرای امور محلی شهری بر چگونگی برنامه‌های ملی دولت برای پیشبرد امور اجتماعی، عمرانی، اقتصادی، فرهنگی وغیره که تأثیر مستقیم بر حیات مردمان یک شهر دارند نیز اعمال نظارت نماید؟

۱-ویژگی کمّی
اصل یکصدم قانون اساسی اختیار نظارت شورا را محدود به موضوع خاص و یا نهاد مشخصی ننموده است، بنابراین شورای شهر نهاد ناظر بر کلیه امور محلی در حوزه شهری است. البته در تفکیک امور محلی از امور ملی، بدیهی است که شورای اسلامی شهر حق ورود به خط مشی‌های دولت و سیاست‌های ملی را ندارد، اما سئوال مهم این است که آیا شورا می‌تواند علاوه بر نظارت بر نحوه اجرای امور محلی شهری بر چگونگی برنامه‌های ملی دولت برای پیشبرد امور اجتماعی، عمرانی، اقتصادی، فرهنگی وغیره که تأثیر مستقیم بر حیات مردمان یک شهر دارند نیز اعمال نظارت نماید؟

۲-ویژگی کیفی
از آنجا که شورای شهر منبعث از اراده شهروندان بوده و اعضای آن با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند، نظارت آن بر تمشیت امور محلی و شهری هم حق و هم تکلیف شورای شهر است. در نتیجه شورای شهر در اعمال نظارت، اختیار تعقیب و پیگیری تصمیمات، طرح‌ها، برنامه‌ها را دارد. مبنای این نظر یک حق اساسی است که شهروندان با تعیین شورای شهر بر اساس اصل حاکمیت بر سرنوشت اجتماعی خویش، می‌توانند در مورد نحوه عملکرد این نهاد، اعضای آن را مورد بازخواست قرار دهند و شورای شهر نیز می‌بایست در برابر شهروندان پاسخگو باشد. مقدمه لازم این پاسخگویی در مقابل شهروندان آن است که شورای شهر در فرآیند اعمال حق نظارت خود، پیگیری و تعقیب روند انجام امور را نیز داشته باشد. از این رهگذر پیگیری و تعقیب روند انجام امور خود بخشی از مقوله نظارت قلمداد می‌گردد. دامنه ی این نظارت را با تقسیمِ آن به نظارت اطلاعی، استصوابی در خطوط زیر به بحث خواهیم گذاشت.

۳-نظارت اطلاعی شورای شهر
کسب اطلاعات از نحوه رتق و فتق امور جاری شهر از طریق شورای شهر، اعضای آن را قادر خواهد ساخت که به رسالت خود در جهت تأمین حقوق شهروندان و منافع عمومی در شهر عمل نمایند. شورای شهر از طرق مختلفی از فعالیت‌های حوزه شهر اطلاع کسب می‌نماید و در روند اعمال حق نظارت خود از بسیاری از امور مطلع می‌گردد. در این نوع نظارت شورای شهر حق ورود به ماهیت مسائل را نداشته و صرفاً از باب اینکه از جریان امور آگاه باشد، اعمال نظارت می‌نماید. بسیاری از وظایف شورای شهر که جنبه مراقبت در تمشیت امور و یا مشارکت با سایر نهادها را دارد، مؤید این وجه از شآن نظارتی شورای شهر هستند.
شورای شهر در نظارت‌های اطلاعی با توجه به مقررات از نحوه اقدام و عملکرد دستگاه‌های اجرایی مطلع شده و آن را در تعیین سیاست‌های محلی و تصمیمات بعدی مدنظر قرار می‌دهد. یکی از موارد مهم نظارت اطلاعی شورای شهر، نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال منقول و غیر منقول شهرداری است.

نظارت شورای شهر بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال شهرداری، نظارتی است که جنبه اطلاعی دارد. در عین حال، شورای شهر خود موظف است که زمینه اطلاع‌رسانیِ عمومی به مردم را از مصوبات، تصمیمات، عملکرد، بودجه، هزینه و درآمد خود فراهم نمایند

نظارت شورای شهر بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال شهرداری، نظارتی است که جنبه اطلاعی دارد. در عین حال، شورای شهر خود موظف است که زمینه اطلاع‌رسانیِ عمومی به مردم را از مصوبات، تصمیمات، عملکرد، بودجه، هزینه و درآمد خود فراهم نمایند. اطلاع شورای شهر پیشزمینه اطلاع عموم شهروندان تلقی می‌شود و از این حیث مقوله نظارت شورا با لحاظ اصل ابتنای اداره امور بر آراء مردم تکمیل خواهد شد.
از جنبه دیگر اطلاع شورای شهر از فعالیت‌های نهادها و دستگاه‌های مربوط به امور شهری، موجب می‌شود که شورای شهر با آگاهی از سوء عملکردها، کاستی‌ها و ضعف‌های ساختاری، با استفاده از قدرت تقنینی خود در وضع نظامات شهری اقدام به اصلاح سیاست‌های ناصواب و اتخاذ خط مشی‌های مناسب و نوین نماید. بر اساس حقّ نظارت عام شورای شهر بر کلیه امور شهری، واحدهای شهرستانی کلیه سازمان‌ها و مؤسسات دولتی عمومی غیردولتی که در زمینه ارائه خدمات شهری وظایفی را بر عهده دارند، موظف‌اند برنامه سالانه خود در خصوص خدمات شهری را که در چهارچوب اعتبارات و بودجه سالانه خود تنظیم شده به شورای شهر ارائه نمایند، این اعمال نظارت شورای شهر از موارد نظارت اطلاعی است که در بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و تهیه طرح‌ها و پیشنهادهای اصلاحی و راه‌حل‌های کاربردی در زمینه‌های مختلف جهت برنامه‌ریزی و ارائه آن به مقامات مسوول ذیربط تأثیر مهمی دارد.

۴-نظارت استصوابی شورای شهر
برخی از اعمال اجرایی نهادهای مجری در امور شهری به ویژه شهرداری از حساسیت ویژه‌ای در جهت حفظ منافع شهروندان برخوردار است؛ که لازم است تحت نظارت جدی‌تر شورای شهر قرار گیرد، بدین مفهوم که اقدامات مورد نظر فقط با کسب اجازه قبلی و یا تأیید و تصویب شورای شهر قابل اجرا بوده و دارای مشروعیت قانونی است. این نظارت را می‌توان "نظارت استصوابی شورای شهر" نامید.
اعمال و اقداماتی که تحت نظارت استصوابی صورت می‌پذیرند بدون موافقت ناظر اعتبار ندارند و می‌بایست زیر نظر مستقیم و با صلاحدید ناظر انجام شوند. مصادیق نظارت استصوابی شورای شهر بر اقدامات نهادهای اجرایی حوزه شهری متعدد می‌باشند. عمده‌ترین موارد نظارت استصوابی شورای شهر در این خصوص مربوط به اقدامات شهرداری است و در مورد سایر امور که در حیطه وظایف شهرداری قرار ندارند، موارد اعمال نظارت استصوابی شورای شهر بسیار محدود است.

از جمله موارد مهم نظارت استصوابی شورای شهر، تصویب آیین نامه‌های پیشنهادی شهرداری، تصویب نام‌گذاری معابر، میادین و خیابان‌ها و همچنین تغییر نام آن‌ها، تصویب نرخ کرایه وسایل نقلیه درون شهری، تصویب اساسنامه مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری هستند

از جمله موارد مهم نظارت استصوابی شورای شهر، تصویب آیین نامه‌های پیشنهادی شهرداری، تصویب نام‌گذاری معابر، میادین و خیابان‌ها و همچنین تغییر نام آن‌ها، تصویب نرخ کرایه وسایل نقلیه درون شهری، تصویب اساسنامه مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری هستند.
در تمامی موارد مذکور اقدام شهرداری و دستگاه اجرایی ذیربط منوط به تأیید و تصویب شورای شهر و بدون موافقت آن فاقد اعتبار است، از این رهگذر شورای شهر نظارت‌های خود را بر عملکرد رکن اجرایی حوزه شهری اعمال می‌نماید.

۵-شان نظارتی شورای شهر از منظر حقوق اداری
نظارت یک نوع ساماندهی و هماهنگ کننده است که در حقوق بر طبق قانون به مقام یا سازمان داده می‌شود، نظارت برای خود مراتب مختلفی دارد که انواع آن را که در حقوق اداری کاربرد دارند مورد بررسی قرار می‌دهیم.
الف: نظارت ارشادی یا نظارت پیشگیری
در این نوع نظارت، مقام یا سازمان ناظر، مقام یا سازمان تحت نظارت خود را ارشاد و راهنمایی می‌کند تا مرتکب اشتباه یا اعمال خلاف قانون نشود و امکان دارد در این راستا دستورالعمل‌هایی را نیز صادر کند.

ب- نظارت تعقیبی.
در این مرحله، نظارت جنبه کشف و تعقیب دارد، مقام ناظر در صورتی که اعمال مأموران را برخلاف مقررات یا مصالح ببیند، به آن‌ها دستور می‌دهد که به نحو مقتضی نسبت به ابطال و یا اصلاح تصمیمات خود اقدام کنند. در غیر این صورت اقدام قانونی لازم نسبت به آن‌ها صورت خواهد گرفت و تصمیمات آن‌ها با دستور مقام ناظر ابطال و یا اصلاح خواهد شد.

عجالتاً نظارت شورای شهر بر رکن اجرایی بیشتر فقط در قالب نظارت ارشادی و پیشگیری می‌گنجد. یعنی شورای شهر با بررسی عملکرد دستگاه‌های اجرایی می‌تواند موارد اشتباه یا قصور را به رکن اجرایی گوشزد نموده و یا مقررات و دستورالعمل‌های لازم را صادر نماید

با تقسیم بندی فوق دیده می‌شود که عجالتاً نظارت شورای شهر بر رکن اجرایی بیشتر فقط در قالب نظارت ارشادی و پیشگیری می‌گنجد. یعنی شورای شهر با بررسی عملکرد دستگاه‌های اجرایی می‌تواند موارد اشتباه یا قصور را به رکن اجرایی گوشزد نموده و یا مقررات و دستورالعمل‌های لازم را صادر نماید. از جمله بند ۳ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها که نظارت بر حسن اجرای طرح‌های مصوب درامور شهرداری و سازمان‌های خدماتی در صورتی که این نظارت مخل جریان عادی این امور نگردد را برای شورای شهر پیش‌بینی نموده است. این نظارت از منظر حقوق اداری، نظارت ارشادی یا پیشگیری قلمداد می‌گردد چرا که شورای شهر حق ابطال یا اصلاح اقدامات را ندارد.

ج - نظارت سلسله مراتبی و قیمومتی
در این نوع از نظارت، علی‌الاصول شخصیت حقوقیِ نهاد نظارت کننده و نهاد نظارت شونده یکی هستند. شورای شهر و شهرداری هریک دارای شخصیت حقوقی مستقل از یکدیگر بوده اما در وضعیت موجود، روابط شورای اسلامی شهر با شهرداری آنچنان در هم تنیده است که تفکیک شخصیت این دو نهاد از یکدیگر عملاً دشوار است. وظایف شورای شهر غالباً در ارتباط با شهرداری است و هیچکدام از اقدامات شهرداری نیز بدون ارتباط با شورای شهر نیست. این امر حتی تصور عمومی شهروندان را نیز بر این مبنا تنظیم نموده است که شورای شهر و شهرداری یک نهاد قلمداد می‌شوند. این نکته همچنین در رویه حقوقی و قضایی نیز بروز و ظهور نموده است. به عنوان مثال ماده ۹ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح را به وزیر دستگاه اجرایی واگذار نموده است. در مواردی که شهرداری‌ها، دستگاه اجرایی برای اجرای برنامه‌های عمومی هستند این موضوع که چه مقامی می‌تواند فوریت اجرای طرح را تشخیص بدهد، مورد سئوال بوده است. در این مورد اداره حقوقی و تدوین قوه قضاییه طی نظریه ۵۵۳۷/۷ مورخ ۲۷/۷/۸۳ عنوان معاون دادستان عمومی و انقلاب تهران اعلام نموده است که " در صورت فوریت اجرای طرح، شهرداری‌ها می‌توانند با توجه به تصویب شورای اسلامی شهر یا وزارت کشور عمل نمایند". بنابراین عملاً نظام حقوقی و اداری کشور نوعی روابط سلسله مراتبی بین شورای شهر و شهرداری قائل گردیده است.




1. بنگرید به کتاب بررسی قانون شهرداری‌ها - جلد اول - انتشارات سازمان شهرداری‌ها - کامبیز نوروزی.
2. http://www.mirmohamadi.com
3. http://www.arak-online.blogfa.com
4. 1- http://arak-online.blogfa.com/post/2505/5 ; 2- http://arak-online.blogfa.com/post/2518/2 ;
3- http://arak-online.blogfa.com/post/3 ; 4- http://arak-online.blogfa.com/post/4


■ دسته‌بندی:  «حکمرانی شهری»




پیام‌ها