دوشنبه ۲ تیر ۹۳

کمیسیون ماده‌ی ۵ و امکانات ِنقض قانونی قانون

نسترن ناصریان

دولت دهم طی لایحه‌ای که در ۲۱ فروردین‌ماه سال ۸۸ به تصویب مجلس و سه هفته بعد به تأیید شورای نگهبان رسید، با تغییرِ ماده‌ی پنجِ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، حقّ رأی رئیس شورای شهر در کمیسیون ماده‌ی ۵ را از وی سلب کرد و بدین ترتیب نقش نماینده‌ی انتخابی مردم در یکی از مهمترین کمیسیون‌های ناظر بر ساخت‌وساز در شهرها را به نقشی مشورتی تقلیل داد. در این نوشته اولاً به تاریخچه‌ی این کمیسیون، اهمیتش در تنطیم امور ساخت‌وساز در شهر و تناقض حاصل از تقلیلِ نقش شورای شهر در این کمیسیون خواهم پرداخت. سپس به برخی تبعات منفی حاصل از این تغییر اشاره، و در نهایت به راه حل‌هایی برای بازگرداندن نقش شورای شهر به نقش اصلی خود اشاره خواهم کرد.

طرح‌های جامع و تفصیلی و نقش کمیسیون ماده‌ی پنج
طرح تفصیلی تهران که طرح پایین دستی طرح جامع است با مقیاس دوهزارم اراضی و املاک شهر را در هرمنطقه ازشهرداری دقیق‌سازی کرده و اراضی را با ضوابط و مقررات ساخت وساز تعیین تکلیف می‌کند. بنابراین طرح تفصیلی، یک طرح اجرایی است که در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌گیرد و متقاضیان و مالکان املاک و اراضی براساس آن طرح می‌توانند اقدام به اخذ پروانه وسپس ساخت‌وساز کنند.
شهرداری تهران در اواخر سال ۸۸ سند نهایی طرح تفصیلی را بر اساس سند طرح جامع به شورای شهر ارائه داد و در فروردین‌ماه ۱۳۹۰ طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران پس از بررسی در کمیسیون‌های شواری شهر، تائید و تصویب شد. از ابتدای سال۹۰ طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران، در کارگروه فنی کمیسیون ماده ۵ تحت بررسی قرار گرفت و پس از اصلاحات لازم در اسفند ۹۰ در کمیسیون ماده ۵ به تصویب رسید و در نهم اردیبهشت ۹۱ به تأیید نهایی شورای عالی معماری شهرسازی رسید۱ و دو روز پس از آن توسط شهرداری تهران ابلاغ شد۲. نقش اساسی کمیسیون ماده‌ی ۵ در بررسی فنی و سپس کل طرح تفصیلی از اهمیت این کمیسیون در بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی و نتیجتاً تأثیرگذاری بر حقوق مالکانه‌ی مالکین املاک واقع در شهر حکایت دارد. این کمیسیون می‌تواند از طریق تعیین میزان تراکم، سطح اشغال و تعیین کاربری می‌تواند حقوق مالکانه‌ی اشخاص بر املاک یک شهر را تحت تأثیرقراردهد.

شکل‌گیری کمیسیون ماده‌ی پنج از دیروز تا امروز

نام این کمیسیون برگرفته ازماده‌ی ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی ومعماری ایران، مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۵۱ است. شورای‌عالی شهرسازی با هدف رعایت اصول شهرسازی، بررسی و تصویب نقشه‌های مربوط به امر شهرسازی تشکیل گردید. تصویب این قانون و تشکیل این شورا، زمینه‌ای شد تا چند سال بعد، با تصویب قانونِ تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، این شورا به‌عنوان عالی‌ترین مرجع سیاستگذاری و تصویب ضوابط معماری و شهرسازی و طرح‌های جامع شهرهای کشور تعیین گردید. طبق مادۀ ۵ این قانون، وظیفه بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری بر عهدۀ کمیسیونی نهاده شد که از آن پس به‌عنوان کمیسیون مادۀ ۵ شناخته شد؛ بدین شرح:
"ماده ۵- بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان یا فرمانداریِ کل به‌وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار یا فرماندار کل و به عضویت رئیس انجمن شهرستان، شهردار، نمایندگان وزارت فرهنگ و هنر و آبادانی و مسکن و نماینده مهندس مشاور تهیه کننده طرح انجام‌می‌شود. آن قسمت از نقشه‌های تفصیلی که به تصویب انجمن شهر برسد، برای شهرداری لازم‌الاجرا خواهد بود. تغییرات نقشه‌های تفصیلی اگر در اساسِ طرح جامع شهری مؤثر باشد، باید به تأیید شورای‌عالی شهرسازی برسد".
شهرداری پایتخت طبق تبصره‌ای‌ از شمول این ماده مستثنی شده بود و تهیه‌ی طرح‌های تفصیلی، کماکان براساس قانون نوسازی از وظایف واختیارات شهرداری بود. در سال ۱۳۶۵ و با اصلاح تبصره ذیل مادۀ ۵، نحوه رسیدگی به طرح‌های تفصیلی در شهر تهران مشخص گردید. براساس این قانون، کمیسیونی شامل معاونان وزرای مسکن و شهرسازی، کشور، نیرو و نیز شهردار تهران به همراه برخی سازمان‌های دیگر، عهده‌دار بررسی و تصویب این طرح‌ها شدند.

در دولت دهم به پیشنهاد معاونت شهرسازی و معماریِ وزارت راه و شهرسازی و موافقت شورای نگهبان، حق رأی رئیس شورای شهر در کمیسیون ماده ی ۵ سلب شد. این تغییرات، تحت عنوان اصلاح ماده‌ی۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی ومعماری ایران، در جلسه علنی روز یکشنبه مورخ ۲۳/۱/۱۳۸۸ مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۲/۲/۱۳۸۸ به تأیید شورای نگهبان رسید

بنابراین بعد از شورای عالی شهرسازی و معماری، مصوبات این کمیسیون نقش مهم و سازنده‌ای در ایجاد قواعد و مقررات شهرسازی
در سال ۱۳۷۸ آئین‌نامه‌ی نحوه‌ی بررسی و تصویب طرح‌های توسعه و عمران محلی، ناحیه‌ای، منطقه‌ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور به تصویب هیئت وزیران رسید و براساس آن نحوه‌ی بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری مشخص گردید. طبق بند۸ ماده ۳ این آئین‌نامه، نام این کمیسیون به کمیسیون طرح تفصیلی تغییر یافت. همچنین سازمان کشاورزی (وقت) استان به عضویت کمیسیون تعیین گردید.
در ماده۸ این آئین‌نامه پیش‌بینی شده است که طرح‌های تفصیلی شهری ابتدا در "کمیته کار" بررسی و سپس در کمیسیون طرح‌های تفصیلی تصویب گردند. همچنین در این ماده آمده است که در صورت مغایرت اساسی میان طرح تفصیلی با طرح جامع شهر مربوط، مرجع تصویب نهایی طرح تفصیلی، شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران خواهد بود. آن قسمت از نقشه‌های تفصیلی که به تصویب شورای شهر برسد برای شهردار لازم الاجرا خواهد بود. ماده۹ این آئین‌نامه، کمیسیون طرح‌های تفصیلی را مرجع تصویب طرحهای بهسازی، نوسازی، بازسازی و مرمت بافت‌های شهری و نیز طرح‌های آماده‌سازی شهری تعیین کرده است۳.

اصلاحیه‌ای که حقّ رأی را از شورای شهر گرفت

تا سال ۱۳۸۸این روند در کمیسیون ماده‌ی ۵ ادامه داشت تا در دولت دهم به پیشنهاد معاونت شهرسازی و معماریِ وزارت راه و شهرسازی و موافقت شورای نگهبان، حق رأی رئیس شورای شهر در کمیسیون ماده ی ۵ سلب شد. این تغییرات، تحت عنوان اصلاح ماده‌ی۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی ومعماری ایران، در جلسه علنی روز یکشنبه مورخ ۲۳/۱/۱۳۸۸ مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۲/۲/۱۳۸۸ به تأیید شورای نگهبان رسید۴.
بنابراین، ماد‌ه‌ی پنج قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری به شـرح ذیـل اصلاح گردید:
ماده۵ ـ بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به وسیله‌ی کمیسیونی به ریاست استاندار و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهادکشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی، با حق رأی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی‌ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام می‌شود.

از بین رفتن حق رأی نمایند‌ه‌ی شورای شهر در کمیسیون ماد‌ه‌ی ۵ در حالی انجام شد که یکی از وظایف کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر، صیانت از اسناد بالادستی مانند طرح جامع، طرح تفصیلی، سند چشم انداز، برنامه‌های ۵ ساله و سالانه شهرداری است

از بین رفتن حق رأی نمایند‌ه‌ی شورای شهر در کمیسیون ماد‌ه‌ی ۵ در حالی انجام شد که یکی از وظایف کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر، صیانت از اسناد بالادستی مانند طرح جامع، طرح تفصیلی، سند چشم انداز، برنامه‌های ۵ ساله و سالانه شهرداری است۵. با شروع کار دولت یازدهم نیز همچنان موضوع احیاء حق رأی شورا مسکوت ماند. به گفته محمد سالاری رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر تهران علی‌رغم اینکه یکی از شعارهای اصلی وزیر جدید راه و شهرسازی، تبدیل گفتمان شهرسازی دولت محور به شهروند محور بوده، ولی در ترکیب شورای عالی شهرسازی که ریاست آن به عهده وزیر راه وشهرسازی است، جایگاه شوراها به عنوان یکی از نهادهای بالادستی و تصمیم ساز مردمی دیده نمی‌شود. با توجه به اینکه تمامی اعضای شورایعالی شهرسازی ومعماری ایران از بدنه‌ی دولت‌اند و ۱۱ عضو ازوزارتخانه‌های مختلف عضو کمیسیون ماده‌ی ۵ هستند، نقش دولت در تصمیمات اتخاذ شده بسیار پررنگ است۶.

کمیسیون ماده‌ی ۵، مفری قانونی برای تغییر غیرقانونی طرح تفصیلی

تغییر توازن نیروهای منتخب مردم و دولت و شهرداری در کمیسیون ماده‌ی ۵ به نحو فزاینده‌ای بر ساخت‌و‌ساز بی‌رویه در تهران تأثیر گذاشته‌است که در زیر به چند مورد از آنها اشاره می‌کنیم.
الف - تغییر ماهیت طرح پس از تایید آن توسط شورای شهر: در یکسالی که میان تصویب طرح تفصیلی در کمیسیون‌های شواری شهر و تصویب آن در کمیسیون ماده ۵ فاصله افتاد تغییراتی بنیادی در این طرح صورت گرفت. به گفته محمدعلی نجفی، عضوکمیسیون برنامه وبودجه شورای سوم، طرح تفصیلی ابلاغ شده نسبت به طرحی که شورای شهر تهران به تصویب رسانده بود دچار تغییرات بنیادی ازسوی کمیسیون ماده‌ی پنج شورای‌عالی‌ شهرسازی ومعماری گشت که شورای شهر درجریان این تغییرات و اثری که می‌تواند روی شهر تهران داشته نبوده‌است. شورای شهر پیش از ابلاغ رسمی طرح، طی درخواستی خواستار بررسی مجدد این تغییرات در شورای شهر تهران می‌شود که علی‌رغم این درخواست، طرح تفصیلی جدید ابلاغ می‌گردد۷.
ب – تسهیلِ تغییر کاربری پهنه‌ها: تقلیل نقش شورای شهر در کمیسیون ماده‌ی ۵، تغییر کاربری‌های فضای سبز به مسکونی و تجاری را تسهیل می‌کند. نمونه‌ی مشهورِ این موارد، اتفاقی است که در بوستان مادر در منطقه ۵ افتاد. محدوده‌ی مذکور درسال ۸۷ درطرح جامع ومصوب شورایعالی شهرسازی موقعیت پهنه‌ی سبزدارد، اما در سال ۸۸ شهرداری منطقه خواستار تغییرکاربری پهنه‌های طرح جامع ازG۱۱۲ به M۱۱۲ (فضای مختلط تجاری، اداری ومسکونی) شد که با موافقت کمیسیون ماده‌ی۵ این تغییر کاربری صورت گرفت و درشهریور ۹۰ شهرداری منطقه آگهی برای فروش این مکان را انتشار داد. در حالی‌که به گفتۀ محمد حقانی، رییس کمیته محیط زیست شورای شهر تهران "تغییرپهنه" تنها با مجوز شورای عالی شهرسازی امکان‌پذیراست. اما دراین مورد کمیسیون ماده۵ پهنه‌ی این زمین را از فضای سبز به "مسکونی مختلط" تغییرداده است۸.
ج - افزایش تراکم و تغییر کاربری اراضی دولتی: تقلیل نقش شورای شهر به عنصر ناظر در کمیسیون ماده ی ۵ که به تقویت نقش دولت در آن انجامیده باعث شده‌است که دولت با راحتی هر چه تمام‌تر بتواند به تغییر کاربری زمین‌های متعلق به خود در شهر تهران، یا به افزایش تعداد طبقات برای زمین‌های مسکونی و تجاری‌ای که در اختیار دارد اقدام کند۹.

شورای شهر تهران به دنبال تدوین و ارسال طرحی به وزارت کشور برای طرح در مجلس است تا براساس این طرح، یا اختیارات کمیسیون ماده پنج محدود شود یا آن ‌که محتوا و شکل کمیسیون تغییر یابد

د- عدم هماهنگی با سایر اهداف شورای شهر: امکان مداخلات کمیسیون ماده‌ی ۵ بدون نگرانی از آرای شورای شهر، به عدم هماهنگی‌های زیانباری میان منافع دولتی و شهرداری با برنامه‌های راهبردیِ شورای انجامیده است. به گفته‌ی متخصصان هم اکنون اعمال مصوبه‌ها‌ی شورای عالی شهرسازی، ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر تهران را بین ۵/۱ تا ۲ میلیون نفر افزایش می‌دهد که از کشش سرانه‌های خدماتی شهر خارج است۱۰.
در مجموع، هر چند طبق قانون الحاقی به ماد‌ه‌ی ۷۱ شهرداری‌ها در تاریخ ۶/۷/۱۳۸۲ مقرر شد که ﺑﺮرﺳﯽ وﺗﺄﯾﯿﺪ ﻃﺮح‌ﻫـﺎی ﻫـﺎدی وﺟـﺎﻣﻊ ﺷﻬﺮﺳـﺎزی،طرح ﺗﻔﺼﯿﻠﯽ وﺣﺮﯾﻢ وﻣﺤﺪوده ﻗﺎﻧﻮﻧﯽ ﺷﻬﺮﻫﺎ ﭘﺲ از اراﺋـﻪ آن ﺗﻮﺳـﻂ ﺷـﻬﺮداری از وظایف شورای شهر باشد. اما اعضای شورای شهر اعتقاد دارند که با وجود اختیاراتی که به کمیسیون مادۀ پنج داده شده نقش نظارتی شورا بسیار کمرنگ شده است.
راه حل نهایی همانا تغییر قانونی این وضعیت است. تغییری ناظر بر احیا و چه بسا تقویتِ موقعیت شورای شهر در کمیسیون ماده‌ی پنج تا این مهمترین نهاد انتخابیِ ناظر بر شهر بتواند به بهترین نحوی پاسخگوی آراء و نظرات شهروندان باشد

چه می‌توان کرد؟

در پاسخ به این سؤال که آیا شورای شهر در خصوص ارتقای نقشش در کمیسیون ماده‌ی ۵ می‌تواند کاری انجام دهد، ابوالفضل قناعتی، سخنگوی کمیسیون عمران شورای شهر تهران می‌گوید که "کمیسیون ماده پنج یک جایگاه قانونی دارد، اما چون شورای شهر تهران معتقد است تصمیمات کمیسیون ماده پنج با نتایج کارشناسی شورا همخوانی ندارد، شورای شهر تهران به دنبال تدوین و ارسال طرحی به وزارت کشور برای طرح در مجلس است تا براساس این طرح، یا اختیارات کمیسیون ماده پنج محدود شود یا آن ‌که محتوا و شکل کمیسیون تغییر یابد"۱۱. همچنین محمد سالاری، رئیس کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر تهران اعتقاد دارد که دولت باید با واگذاری برخی اختیاراتش در زمینه‌ی مدیریت شهری، جایگاه شورای شهر درنهادهای فرادست مثل شورایعالی معماری و شهرسازی کشور وکمیسیون ماده ۵ رانهادینه کند۱۲.
واگذاری برخی اختیارات دولت در کمیسیون ماده‌ی ۵ به شورای شهر می‌تواند در کوتاه مدت راه حلی برای جلوگیری از ساخت‌وساز های بی‌رویه باشد، اما به نظر می‌رسد که راه حل نهایی همانا تغییر قانونی این وضعیت است. تغییری ناظر بر احیا و چه بسا تقویتِ موقعیت شورای شهر در کمیسیون ماده‌ی پنج تا این مهمترین نهاد انتخابیِ ناظر بر شهر بتواند به بهترین نحوی پاسخگوی آراء و نظرات شهروندان باشد.




1. معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران-اداره کل برنامه ریزی و توسعه شهری امور شهرسازی ومناطق
http://shahrsazi.tehran.ir/LinkClick.aspx?fileticket=xJYif_kTUKQ%3d&tabid=41&mid=1330
2. مراسم رونمایی ازطرح تفصیلی جدید تهران، سالن همایش‌های برج میلاد، اردیبهشت 1391
3. اسناد مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی http://rc.majlis.ir/fa/law/show/119877
4. پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات کشور http://www.dastour.ir/Print/?lid=333189
5. حقوق مردم درشهرداری‌ها، تألیف جلیل پورسلیم بناب، ناشر آثار اندیشه، 1391
6. مصاحبه محمد سالاری با خبرگزاری ایسنا، ۱۵ آبان ۱۳۹۲
7. همان
8. به نقل از روزنامه اعتماد،شماره 2392، 23 اردیبهشت 1391
9. برگرفته از گزارش حمیدرضا ابراهیم زاده خبرگزاری میراث فرهنگی 8/6/1392
10. به نقل از خبرگزاری میراث فرهنگی، 16/2/1393 http://www.chn.ir/NSite/FullStory/News/?Id=110189&Serv=3&SGr=14
11. گفتکوی ابولفضل قناعتی با خبرگزاری میراث فرهنگی، ۳۰ دی ۱۳۹۲
12. گفتگوی محمد سالاری با روزنامه اقتصاد ، 25/3/1393


■ دسته‌بندی:  «طرح و برنامه»

■ در این مطلب به «» ، «» ، «» و «» اشاره شده است.


از همین نویسنده:

■ نسترن ناصریان: مروری بر جایگاه قانونیِ سازمان حفاظت محیط زیست کشور



پیام‌ها